第八章-行政立法与行政规范性文件

第八章行政立法与行政规范性文件第八章行政立法与行政规范性文件P126一、概念行政立法是行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。行政立法的特征行政立法是一种抽象行政行为行政立法是制定和发布行政法规和行政规章的行为行政立法是根据法定权限所作的行为行政立法是按法定程序所作的行为行政立法是行政主体所作的行为并非所有的行政主体都能进行行政立法，只有国务院、国务院各部、委、省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，全国人大常委会授权的经济特区市人民政府，以及法律、行政法规授权的国务院的某些直属机构P128应有所了解：国务院1984年发文，批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆市；1988年批准市波市；1992年批准邯郸、本溪市为“较大的市”。这些市的人大和人大常委会可制定地方性法规，报省级人大常委会批准，可以根据法律和行政法规制定规章。经济特区方面，全国人大常委会于1992年对深圳、1994年对厦门、1996年对汕头和珠海的人大和人大常委会制定法规，以及市人民政府制定规章作了授权二、行政立法的性质P127（一）本质是行政行为主体是行政机关行政管理活动履行工作职能与其他行政行为是一种隶属关系（二）准立法性质三、行政立法的分类P130（一）职权行政立法与授权行政立法根据行政立法权的取得方式而分类：职权立法行政主体根据宪法和组织法所赋予的行政立法权进行的行政立法活动。授权立法行政主体根据单行法律和法规或授权决议所授予的立法权而进行的立法。（二）中央行政立法和地方行政立法P131根据行政立法的主体而分类：中央行政立法中央行政主体，国务院和各部委，以及国务院某些直属机构，中央行政立法在全国国范围内有效地方行政立法地方行政主体。省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府，和经国务院批准的较大的市人民政府，以及全国人大党委会授权的经济特区市人民政府所进行的行政立法，只能在本行政区域内发生法律效力。（三）执行性立法和创制性立法P131根据行政立法的功能，而分类：执行性立法指行政主体为了执行或实现特定法律、法规的规定而进行的立法。可依职权，也可以依授权，一般称“实施细则”“实施条例”或“实施办法”创制性立法指行政主体为了填补法律和法规的空白，或者变通法律或法规的个别规定以实现行政职能而进行的立法。分别为“自主性立法”“补充性立法”（四）法规性立法和规章性立法P131根据行政立法的最终结果而分类法规性立法国务院依法制定和发布行政法规的活动。目的是执行法律，实现国务院对全国各项行政工作的领导。有条例、规定、办法三种名称。规章性立法法定的国务院主管部门和地方政府依法制定和发布行政规章的活动，但不得以条例为名称。分部委规章和地方规章。第二节行政立法体制P133行政立法体制的概念行政立法体系行政立法权限（作为重点）行政法律规范的效力等级行政法规的立法权限P134从属性、补充性和执行性立法为执行法律宪法或法律规定由国务院作出规定的事项行政机关内部工作制度和工作程序具体的行政和经济管理事项在行政处罚方面，可设定除限制人身自由以外的行政处罚在行政许可方面，法律未创设的，行政法规可设定。行政规章的立法权限P135部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。地方规章规定的事项（1）执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（2）地方性事务需要制定地方性法规的事项。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。在行政处罚方面，（1）部门规章可以在法律、行政法规规定的处罚的行为、种类、幅度范围内作出具体规定。可设定警告或者一定数额罚款的行政处罚。（2）地方政府规章可在法律、法规规定的处罚行为、种类和幅度范围内作出具体规定。可设定警告或者一定数额罚款的行政处罚在行政许可方面，可设定临时性的行政许可。第三节行政立法原则P140法律优先原则法律保留原则民主、公开原则协调统一原则第四节行政立法程序P143（略）《行政法规制定程序条例》《规章制度程序条例》第五节行政规范性文件P148注意广狭义之分注意《立法法》中名称为“行政规定”广州市实行新版《广州市行政规范性文件管理规定》，通常被称作“红头文件”的行政规范性文件，须规定有效期，过期立即作废。有必要继续实施的文件，需按要求重新报送审查。一、行政规范性文件的概念及其特征P147指没有行政法规和规章制定权的国家行政机关为实施法律、法规和规章而制定的具有普遍约束力的决定、命令、行政措施等。特征：制定主体的广泛性效力的多层级性与从属性规范性和强制性二、制定行政规范性文件行为与行政立法行为的区别P148制定主体不同效力高低不同规范的内容不同规定的程序不同三、行政规范性文件的分类和意义P148略四、行政规范性文件的法律效力P149（一）在行政管理领域1、对相对人具有拘束力和强制执行力2、对行政机关本身具有确定力3、是行政复议机关审理复议案件的依据。（二）在行政诉讼领域1、行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的依据。2、人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审理时，应同时审查相应具体行政行为所依据的规范性文件的合法性。3、人民法院在判决的正文中，不宜直接引用行政规范性文件的条文，但在判决的理由部分，可以指出具体行政行为所依据的合法的行政规范性文件五、行政规范性文件存在的问题P151（略）六、对行政规范性文件的监督P152行政机关的内部监督：依法定权限可以改变或撤销外部监督：特别是司法监督——确认违法第六节行政立法的制约机制P153权力机关对行政立法的监督行政系统内部的监督行政救济中的行政立法监督一、权力机关对行政立法的监督P152据《宪法》67、《立法法》88，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令。据《地方政府组织法》44、《立法法》88，县级以上地方人大常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”规章不适当的情形（1）超越权限；（2）违反上位法的规定；（3）规章之间对同一事项的规定不一致；（4）规章的规定不适当；（5）违背法定程序二、行政系统内部的监督P153（一）国务院对部门规章和地方规章的监督《宪法》89：国务院有权“改变或者撤销各部、委员会发布的不适当的命令、指示和规章”；“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。《立法法》88“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章”（二）省级人民政府对较大的市人民政府规章的监督P153省级政府对较大的市的政府拥有固有的指挥权、命令权、监督权。通过对较大的市向省级政府报送规章备案来实施的。（三）国务院的适用裁决以及其他监督P154国务院对规章间不一致可进行裁决。在行政复议或行政诉讼中发现部门规章与地方法规对同一事项规定不一致，复议机关或法院应中止程序，送国务院解释或裁决。认为应适用地方法规的，可直接改变或撤销有关部门规章；认为应适用部门规章的，再提请全国人大常委会裁决。国务院还可运用“研究处理”实施监督三、行政救济中的行政立法监督P154行政复议中，复议机关要审查具体行政行为所依据的规范性文件是否合法，如认为不合法，复议机关有权处理的，应在30日内依法处理；无权处理的，应在7日内按照法定程序转送行政诉讼中法院通过审查发现有违法、越权或者违反法定程序的情况，可向相应的有权机关提出撤销或改变的建议。