城市总体规划的动态维护机制探讨——基于实施评估成果反馈的视角

城市总体规划的动态维护机制探讨——基于实施评估成果反馈的视角朱雯娟，邢栋摘要：2009年出台的《城市总体规划实施评估办法（试行）》强调了总规评估应该是一个定期周期性展开的工作，原则上每2年进行一次。然而，针对总规实施的阶段性评估工作开展的尚不普遍，我国总规的动态维护机制还没有建立。本文首先通过对制度的研究和对以往评估工作实践概况的总结，探讨城市总体规划实施评估工作的分类，提出了总规实施的阶段性评估的概念，即在总规实施过程中，每2—3年定期对总规的实施情况进行有重点的评估，并及时把评估结果反馈给相关部门，从而达到调整完善、有效实施已有规划、并指导制定城市发展政策目的的工作。然后探讨了阶段性评估工作成果反馈的机制保障。最后还提出建立我国总规的动态维护机制和循环总规模式的若干设想，指出需要从实施策略调整和总规自身的调整完善两方面形成反馈意见，以指导总规的动态维护。关键词：总规实施评估评估评估成果反馈动态维护机制改革开放30多年来，我国经济社会取得了巨大成就，经济快速增长，城镇化率节节升高。但经济、社会和环境方面出现的种种失衡或透支表明，原有的发展方式已经难以为继。当前，我国经济发展已经出现了“新常态”——经济增长从高速转向中速，发展的立足点转移到优化经济结构、提高发展质量和效益上来。而对发展质量和效益的关注必然要求在城市总体规划工作中摒弃终极蓝图式的规划方法，同时也要避免随意改变规划，或是在规划未到期就盲目编制新规划的情况。于是，对总体规划进行周期性的评估，对评估结果进行有效的反馈，并建立总规的动态维护机制势在必行。1、我国总规实施评估的制度建设和实践概况1.1制度建设早在2005年颁布的《城市规划编制办法》（以下简称《编制办法》）中就有涉及总规实施评估的相关内容。《编制办法》规定，“城市人民政府提出编制总体规划前，应当对现行城市总体规划及各专项规划的实施情况进行总结……在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制”。而在2008年起实施的《城乡规划法》中则首次明确提出了总体规划实施评估的概念，该法律明文规定，“城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”；并且还规定了修改总规前需要进行评估的情形及程序。2009年建设部印发的《评估办法》指出，“城市总体规划实施情况评估工作，原则上应当每2年进行一次”；这是对法律规定的具体落实，并强调了总规评估应该是一个阶段性的定期展开的对总规实施的监控机制。可见，评估目的并非仅是对应于总规修编；作为一项制度化的定期或周期性工作，评估的主要目的应是使城市管理部门能及时得到关于总规实施情况的反馈，以便对总规和相关政策进行动态调整，使得总规实施和城市建设能有更好的效果。1.2实践概况我国总规实施评估工作开展较早的城市有深圳、广州、上海等。在《城乡规划法》以及《评估办法》出台以后，开展总规实施评估工作的城市日益增多。但是在评估过的城市中，总规实施了5-9年的为绝大多数，基本都属于中期评估或修编前的终期评估。《城乡规划法》所提出的“定期”评估，《评估办法》所要求的2年左右为周期总规实施评估工作开展得很少。就目的而言，大多数城市组织开展评估的目的是为了得到现行总规需要修编的结论，以便能获得展开下一轮的总规编制工作的批复。在现实中往往还未评估就已经定下了“总规需要修编”的调子。由此，评估工作仅仅是采用一定的方法来解释既定结论的合理性。这种本末倒置的做法使得总规评估工作失去了原本的意义，或是说已经沦为了争取地方利益的工具。此外，出于总规修编的目的，许多城市将评估工作的重点放在对规划修编提出建议上，而对于实施情况和相关的体制机制等的评估则轻描淡写，同时也不注重对规划实施中的经验教训的反馈。总规实施评估应是一个完整的过程，对未来的展望是建立在回顾和找准问题的基础上的，工作重心的偏差必然带来评估结论缺乏依据和分析深度。这也是目前我国的规划评估工作受人诟病的主要原因。2、总规实施评估的需求和分类仔细研读《城乡规划法》关于总规实施评估的条文可以发现，总规评估有不同的需求，大体上可分为在“定期评估”和“修编研究”的两种情况下开展。关于定期评估，《城乡规划法》规定“城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”。值得注意的是，关于修编研究情况下进行的评估，《城乡规划法》提出，在可以修改总规的5种情形中，遇到“经评估确需修改规划的”和“城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形”需要进行总规实施评估。需要注意的是，“经评估确需修改”的意思是评估在前，修改的结论在后，而并非为了得到修改的结论才去进行评估；而“城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形”，则是修改规划的设想在前，用评估来论证修改是否可以进行。所以总规实施评估应该首先分为两个大类：“制度化常态开展的评估”和“偶然因素决定开展的评估”。“偶然因素决定开展的评估”是针对《城乡规划法》中“城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形，修改前需要进行总规实施评估”而开展的评估工作。而住建部颁布的《评估办法》则落实《城乡规划法》中的“定期评估”要求，明确了评估开展的周期为“原则上每2年进行一次”。而一个全面的总规评估是一项工作量很大的工程，耗时数月甚至几年，并且牵涉到多个部门涉及各种形式的调研，需要巨大的人力和财政投入，明显不适合长期高频率的展开。所以应当对“制度化常态开展的评估”进行时间维度的分类。图1总规实施评估工作的分类资料来源：笔者自绘综上，不同需求目的的评估工作应有不同的工作思路、工作内容和工作深度。因此，为避免概念上的混淆，很有必要对城市总体规划实施评估工作加以分类。基于法律规定和实践经验，具体可以分为两个大类，即“制度化常态开展的评估”和“偶然因素决定开展的评估”；而“制度化常态开展的评估”又可以根据评估时规划实施时间的长短分为：阶段性评估、中期评估和终期评估三种类型（见图1）。总规实施的阶段性评估可按每2-3年一次定期开展；中期评估根据总规的年限，基本在总规实施5-10时进行；而终期评估则在总规实施期满时进行。根据实践中的实际需求以及评估理论，可对其内涵做如下推论：（1）总规实施的阶段性评估是一种动态评估机制，其核心目的在于审视总体规划的实施情况，以促进和改善总体规划的实施。由于评估时规划实施时间短、实施度不高，所以对规划实施效果的评估不能要求面面俱到；一般而言，总规强制性内容的实施情况是实施效果评估的重点，而公众参与和认知评估、规划的适应性评价，以及实施机制审视等，则可成为阶段性评估的亮点。（2）总规实施的中期评估工作是一个较全面的评估工作，不仅应该关注规划自身实施程度，也要关注规划实施的效用、过程、实施机制等。其内容应该是全面的、体系化的。该类评估的主要目的，除了审视总体规划的实施情况外、还要通过评估来审视现行规划是否需要修编。其工作内容应是在“全面覆盖”的同时加上针对城市重点问题的专题研究。（3）总规实施的终期评估则是一个更为全面的对规划实施的回顾总结工作，但不是每个规划都会有终期评估，也许在规划实施中期的评估中就得到了总规需要修编的结论，从而规划不能实施到原来规定的期限。终期评估的内容和中期评估相似，也是全面和体系化的。不同在于终期评估主要检验规划是否完成预期的目标，找出完成或未完成的原因，从而为下一轮总规的编制及实施提供经验和指引；而规划本身的适应与否已非重点问题。表1三类总规实施评估工作的目标、内容与方法目标内容方法实施情况发展评价实施保障适应性阶段性评估（每2—3年进行一次）调整完善、有效实施已有规划非全面，总规强制性内容是重点非重点重点重点定性与定量分析、社会调研中期评估（实施中期进行）较全面评价，决定规划是否需要修编全面重点重点重点定性与定量分析、社会调研终期评估（规划到期时进行）为下一轮规划编制总结经验全面重点重点非重点定性与定量分析、社会调研资料来源：笔者自绘关于这三类评估工作的方法则均主要为定性与定量分析法、社会调研方法，只是侧重有所不同。阶段性评估由于评估周期短，统计数据相对不完善以及工作时限的要求更为倚重定性分析与社会调研的方法，特别强调公众对规划评估的参与；中期和终期评估则注重对数据的分析，强调“用数据说话”的定量分析。而关于这三类评估实施的主体，理论而言，均应由第三方机构独立承担、或由第三方负责主体工作，从而确保保障评估的客观性。3、总规实施的阶段性评估的成果表达与反馈机制3.1、总规实施阶段性评估的成果表达总规实施阶段性评估的目的是为了及时调整完善和有效实施现行总体规划，并为城市发展提供指引。因此，阶段性评估成果的表达形式必须便于成果的及时反馈。（表2）表2总体规划实施阶段性评估成果的表达方式阶段性评估成果表达方式成果形式具体成果内容特点条文说明式评估主报告以文字为主的说明及探讨，辅以图表说明技术性较强、能够全面表达对于规划本身、规划实施程度、过程及效果的评估成果，直观性较弱。专题报告以文字为主的说明及探讨，辅以图表说明技术性较强、能够全面表达对于规划本身、规划实施程度、过程及效果的评估成果，直观性较弱。图纸表达形式实施情况图集评估基年、现状及规划阶段性目标的对比图具有较好的直观性，但图纸难以表达评估内容之间的内在逻辑以及其他主观性内容。概括性表达评估成果一览表将规划实施进程分为提前实现、基本达标、未达标；将规划实施的公众满意度分为好、较好、一般、较差在条文式研究的基础上提炼概括。直观明了，能基本表达规划实施评估各项内容，但难以表达表格内容之间的内在逻辑以及其他主观性内容。资料来源：笔者整理总规实施阶段性评估的成果的反馈，不仅是对着政府相关工作部门，而且需要反馈给社会公众。为了便于社会公众理解，面向公众的评估成果表达要简洁直观；宜采用概括性表达和图文表达相结合的方式。而面向政府相关部门的反馈，包括了给城市政策制定部门、规划编制、管理、执行人员和规划审批部门的反馈，其成果要具有完整性、技术性及一定深度，宜采用图文并茂的方式，可以综合使用条文说明式、图纸表达式和概括性表达式的成果表现形式。3.2、总规实施阶段性评估结论的反馈机制为了保证总规实施的阶段性评估成果的及时有效反馈，需要建立相关的反馈机制。笔者对前文不同行政级别的三个城市的关于总规评估成果的反馈形式进行了总结，并结合我国《城乡规划法》、《评估办法》、《城市总体规划修改工作规则》关于总规实施评估、和总规修改、报批的相关要求，对总规阶段性评估的反馈机制提出了建议，如图2所示。图2总体规划阶段性评估的成果反馈机制资料来源：笔者自绘阶段性评估工作的成果反馈，原则上不涉及总体规划的修编工作；除此之外，可能会有两种情形：一是需要完善实施策略，并动态维护总规；另一是需要修改总规的部分强制性内容○1。涉及总规强制性内容修改的，需要依据2010年3月国务院办公厅印发的《城市总体规划修改工作规则》○2，严格按程序进行。如重庆市的总规评估的成果反馈就出现了这种情况。即需要先向上级城乡规划主管部门（市规划局/省建设厅/住建部）报送要求修改总规的请示，请示应包括“总规评估报告”和“强制性内容修改专题论证报告”；得到上级批复后，市（市辖区/县）政府开始组织编制总规修改方案；修改后的方案经过征求专家、公众意见，规划委员会审议和本级人民代表大会常务委员会审议的程序后方可报上级规划主管部门审批。而常规的完善实施策略、动态维护总规，由于不涉及强制性内容，则可以由地方操作；可分别从总体发展战略、专题专项研究、总规局部调整和制度创新等层面进行。如在评估报告的基础上编制“总规动态维护专题”、“产业升级发展专题”、“新型城镇化路径探索专题”及“生态文明建设专题”来实现对总规实施策略的调整和对总规的动态维护。这种对总规的动态维护，在工作程序上大为简化，即可由市（市辖区/县）政府依法组织开展对总规进行局部修改或优化调整，经征求专家、公众意见和规划委员会审议的程序后，报上级城乡规划主管部门备案即可。当然要实现总规的动态维护，尤其是调整总规相关指标和局部建设用地布局还有赖于制度层面的创新。笔者总结