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第一章公共行政中的公共政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于，公众之间的政治关系式横向的（人与人之间的关系），而在政府，这种政治关系则通常是一种垂直关系（从权威到下级的关系）。（17）戴维·马修斯（DavidMathews）,《公民政治》，2021.1公共的含义成熟和超越自我看待问题的观念似乎暗示着，公共既可以指一件事情，如公共决策，也可以指一种能力，如能够发挥公共作用，能够与人相处，能够理解个人行为对他人产生的后果（Mathews,1984）。（18）希腊人把政治共同体（城邦）视为公共，所有的公民（即成年男子和自由民）都可以参与这种政治共同体。政治共同体的目的在于设立通行的标准和惯例，并且支持。宣传，实施这些标准。这些标准有利于公民的最大利益。公民有对城邦国家保持忠诚的义务，城邦国家也有保护和关心公民的责任（19）。在现代英语中，公共既保留了这个词所具有的本来意义，也丧失了自身所具有的一些本来意义。我们用公共泛指社会中所有的人，而对他们不加以区分。公共已经成为政治和政府的同义词。对某些人而言，公共意味着对个人主义的挑战；对某些人而言，它意味着和私人企业相对立的公共企业；而对另外一些人来说它则意味着一种集体主义的倾向。更糟的是，对许多人而言，公共一词意味着一种普通的，庸俗和大众化的东西（Mathews,1984,123）。当公共一词与其他词一起连用的时候，比如公共物品，公共利益，人们会觉得这些词语太理想化或太浪漫，因此没有使用的价值。（20）一个半世纪以来，功利主义哲学取代了希腊人的公共观。并且支配着政治的思想和实践。政府的目的被降为为私人谋取福利。人们以结果或后果判定幸福，快乐或者效用的标准，而结果或后果是通过官僚化的，技术的或者科学的方法来测量的。这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合。除了个人利益的简单相加外，不存在任何公共利益之类的东西。（Leys,1952,13-32）(20)公共选择理论把功利主义的逻辑和市场规则引入公共行政（Downs,1967;Ostrom,1973;Niskanen,1971）。相信科学和技术能够回答问题和解决问题。这种想法和功利主义哲学和早期的公共行政理论如出一辙。由于强调效率，经济，官僚体制与技术，功利主义在公共行政的改善方面起到很大的作用。但是，在使得公共这一崇高的理念丧失方面，功利主义也发挥了很大的作用。（21）1.2关于公共问题的哲学观在杜威看来，公共并不是固定不变的，而是可以创造和在创造的，着取决于人的行为和人们之间的相互作用。公共之所以丧失事因为人们似乎不能或者不愿意组织起来，参与到以维护共同利益为目的的这种共同体之中，公共之所以丧失是因为不能像公共那样行事。（21）然而李普曼（WaterLippmann,1955）却认为，公共之所以丧失时因为缺少一种公共的哲学。在他看来，主张个人权利所导致的结果便是人们不关注个体决策的后果，丧失了公共责任感。理查德·森尼特（RichsrdSennett）在《公共人员的堕落》（1977）一书中，同意前面两点的观点，他大胆地断言，公认的公共领域是不存在的。专心关注私我导致我们把发生在我们之外的事情都理解为自我的反应，而非区别于自我的事情。因此，人们往往从行动会对每一个个体产生什么样的影响的角度来判定所有的行动。根据帕尔默（ParkPalmer）的观点，“这功夫的任务是提供一种规则和刑法的框架。在这一框架内，人们在个人利益整合的基础上构建主张共同体。依据这样的政治理论，公共被降格为这样一种领域。在这个领域中，人们为其最大化的利益而竞争，而政府则成为仲裁者”（47）。帕尔默认为这样的公共的形象根本没有反应出对诚信的公共生活所应作出的任何承诺。它没有为政治共同体提供任何的愿景，也不能引导和团结人们加入共同体。著名的保守党人乔治·威尔曾对此做过类似的评价。他认为，政治学已经从关心公共的美德转向了强调权力和秩序，他特别关心社会契约，因为社会契约“在理性的自利人的协议中，找到了政府的起源。驱动人们结合在一起的动机既不是和睦也不是政治的忠诚，而仅仅是对人身和财产安全的焦虑而已”（109）（23）戴维·马修斯指出，当我们把公共区分为作为实践的公共和作为一种理念的公共时，我们会发现，由于后者含混不清，因此也不知道前者为何物（122-123）。因为我们不能把公共的概念作为行动或者能力付诸实践或者予以发挥。自利，个人主义，消费主义的确还在我们的社会中到处泛滥，但是我们的政体仍在运作。公共行政研究者和实践者所面临的问题是，如何将关注的焦点放在公共行政上，而不是仅仅放在政府行政上。1.3公共行政中的公共现代社会的特征对现代公共行政的有效运作产生了阻碍的作用。奥瑞·怀特（OrionWhite,1981）提醒我们公共机关的能力或者发挥公共权威作用的能力明显地下降了。怀特的建议是，要超越传统的公民精神的理念，它只能使我们谈论诸如我们想要什么东西，这样我们会感觉好一些之类的话题，人们要寻求一种能够沟通有关我们相互实现和发展的话题模式。在怀特看来，这种取向的观点能够使我们队权威性的社会制度的建立持更加开放的态度。如果人们认为使用权威在于促进人们的发展和成熟，而不是一种为人们通过竞争，满足其所需的资源进行裁决的手段，那么，人们可能更能接受权威的使用。（218）（25-26）公共是利益集团：多元主义的观点多元主义理论有其特殊的价值，因为它为研究者界定和描述特殊利益集团及其策略或权力使用的方式与效果提供了有用的工具。一批持批评意见的人士坚信，如今政府存在的许多问题都与多元主义有关。伯恩斯（Burns,1963）认为，精心设计的制衡制度导致政府机构相互掣肘，政府在任何行动之前都得征得各方利益集团和领袖人物的一致性同意；正式这种制度导致政府行动迟缓，丧失活力（p6）。在巴伯看来，多元主义是有缺陷的，因为它是建立在“自由市场，假定的自由和讨价还价的代理人都是公平的神话”的基础之上的；因为它不能产生任何的公共思考和公共目的，因为它对真实的权力世界一无所知。。。因为它运用代议制的原则；因为它对自由市场和看不见的手充满幻想，对单纯的功利主义充满着幻想，认为通过自由市场和看不见的手，追求个人私利可以神奇地产生公共产品。（p144）(30)公共是理性选择者：公共选择的观点在何为公共的问题上，多元主义者的观点与公共选择的观点密不可分。个人主义是把多元主义和公共选择理论联系在一起的纽带。（31）从自我利益的假设出发，有人把公共视为市场上的消费者。简而言之，这种假设把市场经济规则运用到公共部门。经济学家主要的方法论假设是，人们必须把公共行政理解为利益完全不同的个体追求自己利益的行动。每个人都是追求个人利益的理性人。政府和社会秩序只是为个人的自由选择提供一种稳定的环境。作为一种描述性理论，这种观念并不完全准确，因为它并未反映公共行政的全貌。例如，它并没有注意到，以大批政府官员，利益集团和公务员都在竭尽全力使他们心目中的公共利益最大化。公共选择观点的第二个缺点是，对公共官员的意图持玩世不恭的犬儒主义态度。正如唐斯所说的那样，公共官员行为的而唯一动机“就是为了不从担任公职中得到收入，声望和权力；这样，在我们的模式中政客从来就不把公职视为执行政策的手段，他们唯一的目标就是从担任公职中得到好处。他们把政策纯粹视为实现私人目的的手段，而他们只有当上了官员，这些目的才能实现。（p28）”与多元主义变得观点一样，公共选择的观点对社会弱势群体漠不关心民主政府的生存取决于被统治者的支持。人民对统治者的动机和行为所持有的信念，极大地影响着他们对政府的支持程度，影响着他们遵纪守法的意愿。（34）信任是问题的关键所在。如果公众对政府失去了信任，对民选官员和任命官员失去信任，那么公众就会对政府决策的执行持不合作的态度，特别是在出现危机或者资源短缺的时候，如果这些决策的恩之星需要某些牺牲，公众是不会合作的。公众是被代表者：立法的观点在政府实践中，公共管理者在执行法律时具有较大的自由空间。但是法律时经常模糊不清，不完善，或者自相矛盾的，司法的解释相当迟缓。尽管有法律，而且立法的意图也是明确的，但民选的行政首长往往期望公务员跟随自己的政策偏好。尽管如此，公众选举出来的代表是唯一能够明确表达公众观点的人。（35）曾经有种古老的说法：在代议制政府中，选民只有在他们投票的那天才是自由的。如果公众只能通过有限的方式来实现公民权，而且公民除了行使自己的公民权外，对公共事务漠不关心，那么为何不把公共事务交给只能在最低程度上反映公众意志的政府去做？（36）那些相信代表论的观点的人很快会发现，公民和公民群体经常感受到他们所选举出的代表并未有效地代表他们的意愿。公民所关心的问题和感到委屈难过的事情经常得不到解决。公共是顾客：服务提供的观点作为顾客的人是否能够形成一个公共的观点？在某种意义上而言，是可以的。对于为其提供服务的成千上万的公共雇员来说，顾客无疑是公共的。尽管这种公共是分割的，相互之间没有联系甚至只是潜在的，与利益集团相比，它或许更能代表一般老百姓。但由于利益集团通常是经过精心组织的，而且有充足的经济后盾，所以他们比一般顾客更具影响力。（37）利普斯基（Lipsky,1981），这位对基层官僚组织与其所服务的顾客有着精辟分析的分析家指出：“通过官僚机构向消费者提供低层次的政策本身就是自相矛盾的。一方面，服务的提供者是人，服务的接受者也是人，这样就产生了一种人际互动，关爱和责任的模式。另一方面，服务又是提供官僚机构来提供的，在资源有限条件下，会产生一种不偏不倚和平等对待的模式，关爱与责任是有条件的。”（p69）。然而社会机构几乎没有充足的资源能使基层官员最大限度地发挥他们的利他主义精神。（37）公共服务人员脱离了他们的顾客和工作产品，因为他们从事的往往是工作的一部分。他们无法控制其工作的结果，无法控制工作的原材料，也无法控制工作的进程。（Lipsky,1981,p74）公共是公民的观点与公共行政早期的情况一样，人们主张公民与公共管理者，立法者及利益集团一道，积极地参与政策的制定过程。一般而言在公共行政领域，现代的公民精神理论假定，充满活力的公民和有效地公共行政是相辅相成的，的确，主张公民精神的理论家们都认为，见多识广，充满活力的公民是有效地政府管理的基石所在（FredericksonandChandler,1984）。（39）“强势民主要求实行公民参与，实行无中间环节的自治。它需要一种制度，这种制度能够使个人在社区事务和国家事务中都能参与共同的对话，参与共同决策和政治判断，参与共同的行动”（Barner,261）。（40）1．4公共行政的公共理论的构成要件（一）宪法“公共”的第一个要件是，它必须建立在宪法基础之上。人民主权原则、代议制政府原则、权利法案中的公民权利、程序性正当的法律程序、分权制衡，以及联邦宪法和州宪法中的许多规定，都是这种理论的基础，这种基础是稳固的、不可动摇的。（41）在《行宪论》一书中，约翰·罗尔（JohnRohr,1986）指出，公共权力的适用不仅要与宪法相一致，而且还要实现宪法的愿景。在罗尔看来，公共管理者必须对宪法承担道德上的责任，而这种道德的责任必须是超越行政绩效的技术要求的。据罗尔的观点，美国政府的根本目的就是为所有公民确保美国的立国价值，使民主制度成为达成这一目的的手段，而不使民主成为目的本身。根据罗尔的观点，政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，而不是因为民主选举把政府选出来了，政府就算合法了。所以，政府的合法性主要体现在政府的行为、意图及可接受性上（Dewey,1954），因为宪法仅仅是一张纸，宪法的合法性来源于拥有最高主权的人民为其注入生命的行为。所有的公共管理者的合法性基础都是人民，他们是人民的代表，他们应该受制于比多数决策原则更高的原则，那就是宪法的秩序。公共管理者的基本的道德责任就是成为立国价值的保护者和保证人。（41）弗雷德里克森的这一观点实质上在理论上赋予了公共管理者较大的行政裁量权。他进一步强调，平等的参与过程能培养出有教养的、积极的和有道德