读书笔记之《新公共服务-服务-而不是掌舵》

读书笔记之《新公共服务—服务，而不是掌舵》摘要：《新公共管理—服务,而不是掌舵》这本书代表的其实是指以公民为中心的新的公共管理理念。其作者综合既往研究，通过与老公共行政、新公共管理理论对比，对现当代国家行政管理思想的研究并提出自己新的看法，最后提出自己的新公共行政的内容，即新公共服务主要是服务而不是掌舵。构成本书理论核心和实质有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是讲民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。正文：本文主要是针对《新公共服务--服务，而不是掌舵》这本著作写出的读书笔记。这本书是以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，本文首先浅谈了新公共服务的理论来源、产生背景以及新公共服务的基本理论内涵，其次介绍了新公共服务理论的意义与价值，然后对新公共理论存在的问题进行了论述，对新公共服务理论对我国构建服务型政府进行了意见论述，最后论述了我对新公共服务一些看法。一.浅谈登哈特的新公共服务理论这本书主要从两大方面而阐述作者的思想。第一是公共服务理念的来源。随后从七方面分析公共服务的内容。条理清晰，每一条内容都从老公共行政，新公共管理和新公共服务三个方面加以分析。1.新公共服务的理论来源本书从四个方面论述了新公共服务的理论来源。首先是近代政治社会理论对民主公民权的关注。其次就是社区和公民社会模型的不断发展。社区存在为公民参与提供了一个很好的平台。公民社区是一种公民能够相互进行的一种个人对话和评价的地方。对话不仅是社区建设的本质，也是民主的本质。第三个理论来源就是组织人本主义。最后是后现代主义。后现代公共行政的理论家主要信奉“对话”理念，可靠的对话是把官员和公民视为彼此充分参与的。2.新公共服务理论的产生背景新公共服务理论正是美国著名学者登哈特基于新公共管理的反思，特别是针对企业家政府理论缺陷的批判，在《新公共服务:服务，而不是掌舵》一书中提出的一种新的公共行政理论。它的产生是公共行政理论发展的必然要求。(1）时代背景:20世纪70年代以来，西方各国纷纷出现经济滞涨，以国家调控凯恩斯主义为基本治国纲领的西方各国在经济、政治等领域都发生了一定程度的动荡，如何解决问题成为各国亟需寻找的药方。（2）理论基础:自1887年伍德罗·威尔逊的《行政研究》一文发表后，公共行政的研究经过了百年之久。历经了古典公共行政、新公共行政、新公共管理和新公共服务等几个范式革新。没有一种理论具有永远的指导作用，往往都是受到时代的局限，后发的理论往往都具有赶超优势，通过对前人的质疑进行超越和改进。（3）个人因素:罗伯特.登哈特作为国际著名的公共行政管理学家，登哈特博士不仅出版有《新公共服务》等16本学术专著，并在《公共行政评论》(PAR)等国际著名的专业学术期刊上发表有100多篇公共行政和公共管理方面的学术论文，而且获有包括美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖在内的等多项学术大奖，美国公共行政学会前会长帕特里夏·弗洛里斯坦诺认为:“他是少有的几位对实际公共行政领域具有完全认识的学者之一”，而前全美公共事务与公共行政学院联合会执行会长阿尔弗里德·扎克教授则赞誉说:“他对公共服务意识的执着追求己经使其成为公共服务尊严的主要代言人。”基于此，新公共服务理论应运而生。3.新公共服务的基本理论内涵2002年,登哈特的《新公共服务-服务,而不是掌舵》一书面世。在对传统公共行政,特别是新公共管理进行反思和批判的基础上,新公共服务理论应运而生。作为一种理论,它已经取得了公共改革的大部分话语权；作为一种现实,许多国家纷纷掀起了建设服务型政府的浪潮。政府服务于人民,这是千百年来人们的渴望,然而服务的政府作为一种政治口号远比现实来得真切。新公共服务理论提出的时间还很短，但是其内容丰富，新公共服务包括以下几点关于新公共服务的基本内涵。（1）服务而不是掌舵。新公共服务的提倡者认为：对公务员而言，需要承担的一个越来越重要的角色是帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是试图控制和为社会发展的新方向掌舵。新公共服务理论认为，过去，政府扮演一个重要的角色是所谓的为社会掌舵。现代生活的复杂性不仅使这种角色看起来不恰当，而且也不可能。政府所赋予的建构和指引社会与政治生活的公共服务项目和政策导致了许多不同组织与群体之间的互动作用乃至于冲突，混淆了不同的观点和利益。在很多领域，考虑到作为政府制定的公共政策不再产生作用。新公共服务理论认为：政府实际上是一个参与者，是一个在很多案例中真实的参与者。但是，今天的公共政策，尤其是对社会发展起指导性作用的，是多组织和多利益集团被卷入，相互作用并产生了无法预料的结果。政府不再主管一切。新公共服务认为经过选举产生的政府官员和管理者对于公民的请求不是说“是”或“不”，而是应该说，“让我们一起来解决我们应当做什么，并且使它成为可能。”如果要建构一种积极的市民关系，政府官员不能只是承担公共服务提供者的角色——他们还需要扮演协调者、调解者甚至仲裁者的角色。（2）公共利益是目标而非副产品，追求公共利益提供公共利益和公共服务是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己参与生产或垄断公共服务的提供。新公共服务理论认为，公共行政人员必须建立一个集体共享公共利益的观念。目的不是在个人选择的驱动下，迅速找到解决的办法，而是创造一个利益共享、责任共担的机制。新公共服务的提倡者认为，需要建立社会的远见和洞察力，而不仅仅需要被选出的政客和被任命的行政人员具有远见。代替它的是，通过社会的公共话语体系和核心层的深思熟虑，建立积极的社会洞察力或方向。简言之，公务员应该扮演积极的参与者角色，为市民的参与和真正分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境。而不是简单地对不同声音分别做出承诺，公共管理者应当把市民组织起来使他们可以更好地相互理解他人的利益，从更广泛的领域和范围认识社区与社会的利益。（3）战略性的思考，民主的行为。新公共服务提倡者认为通过集体的努力和周密的过程，政府制定满足公民需要的政策和项目，才是更具有效率和责任性的政府。新公共服务理论认为，在意识到集体的洞察力和远见之后，下一步是如何建立制度和责任机制，通过特定的行为过程向所希望达到的目标努力。公民必须认识到政府是可以接近和理解的，是开放的；政府是责任政府；政府的存在是为了满足公众的需求；除非如此，关于公共服务的战略性思考和民主的行为不能实现。那么这一目标实际上证实政府是开放的、可以接近和接受的，是责任政府，它的行为是为公民提供服务，为公民创造机会。（4）为公民而不是顾客提供公共服务。新公共服务理论认为，公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体私利的集合。因此，公务员不是对“顾客”或“消费者”的需求做出反应，而是强调和市民之间建构一种协作与信任关系。新公共服务的提倡者认识到政府与公民的关系和商人与顾客之间的不同。对于公共部门而言，甚至如何决定谁是顾客也是值得怀疑的。新公共服务的提倡者认为，一个真正的公民应当关注更广泛的社会、他们应当为超越短期利益之上的问题承担责任，他们愿意为邻里和社区发生的事件承担个人的责任。毕竟，这些是定义一个积极和有责任心的公民的基本构成要素。其次，政府必须对公民的需求和利益做出反应。政府应当对更广泛意义上的公民，而不仅仅是具有合法身份的公民做出反应。那些不具有合法公民身份的个体，不仅应当得到政府项目所提供的服务，而且应当鼓励他们参与到自己的社区活动中去。无论如何，新公共服务理论，寻求鼓励越来越多的人行使作为公民的责任，强调政府应特别关注发自不同层面的公民声音。（5）并非简单的责任与义务。公务员不仅关注市场，而且要关注宪法和法律条文、社会价值、政治规范、专业标准和公民利益。政府责任是非常复杂的问题。不论是旧公共行政还是新公共管理，都趋向于将这一问题简单化。新公共服务的提倡者认为，公共行政人员被一系列复杂的制度和规范、以及公共利益、法律和宪法、其他机构、其他层级的政府、大众传媒、专业标准、社会价值和标准、制度因素、民主的标准以及公民等的因素所影响。进一步而言，这些影响公务员的制度和标准，从某种程度上而言和公务员的行为之间存在着复杂的关系。新公共服务者也认识到了政府责任的复杂性和现实性。它认为：因为具有冲突性和交互性的规范存在，公共行政人员被卷入了复杂的价值冲突之中。它接受了这样一些现实，并且说明了鉴于这些因果关系，公共行政人员应该如何和能够为公民提供服务和公共利益。首先且最重要的是，新公共服务要求公共行政人员不要单独制定决策。应该通过对话、讨价还价、公民的授权和基于广泛的公民基础上，来解决存在的问题、制定决策。(6)重视公民，而不仅仅将公民看成是生产力。从长远来看，如果公共部门在尊重人民的基础上，强调协作和共享公共政策的制定；那么在纷繁复杂的网络工作中，他们往往是成功者。通过这种方法来管理和组织，这就是新公共服务者所强调的“通过人民来管理”的方法。生产力体系的改善与提高、流程的再造，执行措施的改善被看作是设计管理体系的重要工具。但是新公共服务的倡导者认为，如此控制人类行为理性的意图，从长远看来注定是要失败的，同时，还会导致对组织成员个体的价值观和利益的漠视。并且，即便这些方法也可能达到某种结果，但这些方法和措施并不能培养公民或雇员的责任感、参与意识以及热心公益的行为。在新公共服务的提供者看来，共享领导才能、协作与授权成为组织内外的规范。共享公共政策的制定能力，强调的是组织和社会所希望提高的目标、价值和理想；它的特征在于社会的相互尊重，适应和支持。如同本斯所指出的那样，领导能力在通过和公民合作的努力过程中得到锻炼，并且通过参与者的转移，使公务员关注于更高层面的价值观。在这一过程中，他们为公民提供公共服务的动机与政府雇员的非常相似，并且得到了再认识和相互支持以及认同。(7)重视公民关系，将公共服务的提供临驾于“企业家关系”之上。新公共服务理论认为，通过公务员为公民提供公共服务，使公务员牢记如何为社会创造有意义的贡献，将公共利益得到更好的提升，政府管理者的行为强于企业管理者的行为，因为企业管理者是将企业的公共资金看成是他们自己的资本。新公共服务的提倡者认为：共管理鼓励公共管理者象商业、公司的企业家一样思考和行为。这就产生了一种相对比较狭隘的观点———将生产力的作用最大化和满足消费者的需求为己任，接受危机和利用机遇。换言之，他们认为，新公共管理将公民当作“生产力和消费者，忽略了公民是社会主体的意识”。因此，在新公共服务领域，存在着关于公共行政人员不是拥有项目的商人和公司经纪人的清楚认识。公共行政人员的角色变化对公务员在面临各种类型的挑战和责任时的表现，已经产生了意义深远的影响。（1）公共行政人员必须认识到他们的管理，远远超过项目本身的需求和资源的许可。为了服务于公民，公共行政人员不仅要认识和管理自己部门的资源，而且要认识到与其他部门和项目资源之间的关系和相关性，相互支持与帮助，在管理的过程中溶入到公民与社会中去。（2）公共行政人员必须考虑到危机的存在。在新公共服务领域，危机和机遇存在于民主的公民权利和责任，以及共享责任的大框架之内。二、新公共服务理论的意义与价值新公共服务理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液，进一步丰富和完善了公共行政科学的理论谱系。新公共服务理论既有公共行政价值的鲜明旗帜，它将行政话语的中心重新置于了将管理主义者边缘化了的公民权、社会责任、公共利益等价值量度上，在西方各国获得了了一致的好评。1.拓宽了公共行政学的研究方法。新公共服务理论吸收与继承了当代民主治理理论，它将新公共管理理论中好的方面与民主治理融合了。它将效率与生产力价值观纳入了更为广泛的体系中，这种体系包含了民主、社区与公共利益等。这一探索的实现，突破了旧公共管理的思维方式，使得公共行政在各类规范之中寻找出一条平衡发展的新路径。这种兴起的理论模式填补了旧公共行政的不足，新公共服务理论对构建现代公共行政研究规范基础具有重要意义的同时，为理论与实践上推进政府改革具有借鉴作用。2.深化了公共性质的思想和方法的解释力。对政府与社区和公民的沟通的重视反射出了后现代主义在新