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公共管理：物业管理的根本属性广州市广播电视大学管理学部黄安心摘要：本文主要从理论上对物业管理的公共管理属性与经营属性进行辩析，以认清物业管理的根本属性——公共管理属性。然后分别从国外物业管理理实践活动的内容以及香港、大陆的物业管理主体演变发展趋势等方面，进一步实证地分析了物业管理的公共管理属性显现过程。关键词：物业管理根本属性公共管理辩析一、物业管理性质界定的重要意义在我国早期的物业管理实践中，政府在行政法规中对物业管理的性质并没有作出明确的界定，甚至对“物业管理”术语都没有作出明确的定义。建设部颁布的《城市新建小区管理办法》对“住宅小区管理”术语作了相当于物业管理的定义的解释：“本办法所称住宅小区管理（以下简称小区管理），是指对住宅小区的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮和整治。”在地方性法规和政府规章中，对“物业管理”术语的定义一般也都是从狭义的角度来定义的，并且各自的表述都有差异。例如《广东省物业管理条例》规定“物业管理，是指业主组成业主委员会对其物业的共有部分和共同事务委托物业管理公司进行管理的活动。”而《江物业管理企业改革与发展工作交流会交流材料苏省城市住宅区物业管理办法》则称“物业管理是指物业管理企业按照委托合同约定对物业所进行的养护、维修管理和为业主、房屋使用人提供的服务。”由于物业管理深入到千家万户，牵涉到方方面面，对“物业管理”术语作出一个科学的定义难度相当大，有的地方则在制定地方性法规、政府规章时，回避对该术语作出定义。如《上海市居住物业管理条例》、《重庆市物业管理办法》、《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，立法者基于慎重起见，都未对“物业管理”术语下定义。新颁布的《物业管理条例》第二条指出：“所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。”这些定义都表明了物业管理的主体、物业管理内容，但没有阐明管理性质，即管理的宗旨、管理方式、产品性质等。在此情况下，物业管理企业在开展物业管理工作时，基于什么管理逻辑并不清楚，只有各行其是。与此同时，当前在理论界在物业管理的性质上仍有争议，主要有两种看法，一种看法认为物业管理是公共行政管理；另一种看法认为是私人管理即经营性管理。笔者认为这两种看法都有偏叵。这两种看法对物业管理服务实际工作影响很大，前者以社会公共利益为导向，忽视物业区域业主或非业主使用人的公共利益，使管理者倾向传统的“房管所式”的行政管理模式，一方面使“管”业主或非业主使用人的方式盛行，不能体现物业管理服务的物业区域（如住宅小区）本位特性。在倡导业主至上的今天，这种“管制”方式显然不合时宜，有人甚至于因此提出“物业管理”名称都要改为“物业服务”，就因为其中有一个“管”字，虽然从管理学理论上讲，这种说法不值一提（因为服务只是管理的一种方式而矣），但可足见其影响。另一方面使管理者不计成本，经费上更加依赖于开发建设单位，物业管理企业独立经营更加困难，很难实现物业管理与开发建设分业经营的目标。后者以企业利益最大化为导向，使管理者倾向于私域管理模式，这可能囿于物业管理企业由房地产开发建设单位（商）组建或控制的背景，且大多是房地产开发建设单位（商）投资经济活动的一个营销要素而矣。一方面使“榨”业主或非业主使用人的方式盛行，表现为：或与房地产开发建设单位（商）合谋，损害业主利益，或乱收费，乱涨价等增加自身利益的行为，另一方面尽可能提供少的服务产品、降低服务质量以降低成本。这都造成“分业经营”背景下使管理者与业主或非业主使用人的关系紧张，物业公司从根本上面临生存危机。因此非常有必要对物业管理性质做出恰当的界定。二、物业管理的公共管理属性的理论分析1．物业管理具有公共管理的根本属性，但不排斥处于补充性地位的私人属性在界定物业管理性质之前，有必要首先认识一下公共管理的性质。公共管理包含着两方面要素即：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔早就指出，为实现管理中的高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。从区别企业管理与各种形式的私域（或私人）管理（企业法人或自然人的经营管理，则是以盈利为目的，旨在实现自身利益最大化）出发，公共管理可以定义为：公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。从物业管理现有的定义来看，物业管理包含了公共管理和私人管理双重属性，即物业管理内容、宗旨上体现了公共性，但物业管理活动又是借助于企业管理的形式来施行，且有盈利目的。需要指出的是，物业管理的主体是物业管理企业而非公共组织，这是否与公共管理的含义不符？回答是否定的。物业管理与物业管理企业是两范畴，由企业组织来施行公共管理项目活动在国内外的管理实践中已是非常普遍。这里无需赘述。广义的物业管理就具有双重性。它是泛指一切有关房地产开发、租赁、销售及租售后的管理和服务。包括房地产开发的早期介入和前期管理，以及房屋及其设备、公共设施的保养、维修、住宅小区的治安、环卫、交通、分送信报、公共绿化，道路养护等公共事务管理内容，范围相当广泛。有的物业管理还兼营小区内的商业服务、搬家服务、家政服务、房屋的装修装饰、房屋租赁等经营性服务项目。美国的罗伯特、C.凯尔等人著的《物业管理——案例与分析》一书中所阐述的物业管理者的基本职能是：（1）为业主管理物业；（2）为业主创造来自物业的收入；（3）使物业保值增值。就代表了这种广义物业管理的观点。广义的物业管理就包含了公共管理与私人管理双重属性。狭义的物业管理主要是因建筑物区分所有权的不可分割性而产生的物业区域区公共事务管理。由于高层住宅楼宇的出现，这种住宅一般都是按单元出售给单个业主，因此一座楼宇的产权会有很多个业主所共有，在这种多元化的房屋产权要求统一管理的情况下，就出现了狭义的物业管理，即一般只限于对该物业进行管理服务，其主要的任务是对物业的维护、管理共用的机电设备和公共设施，也包括治安保卫、分送信报、清洁卫生、绿化养护等公共管理服务项目。不论是广义上、还是狭义理解物业管理的性质，但都不能回避公共管理性质，而经营性只体现在广义的理解中，物业管理区域的经营性管理活动如果脱离了物业公共管理性，就成了与其他商业性活动毫无区别的纯粹的商业经营管理活动。因此公共管理性是物业管理的根本属性。由于物业管理企业同其他企业一样都是企业，很容易产生同一般企业以盈利最大为目标的偏向，从而缺少对业主公共利益诉求的关注，因此，很有必要从一些关键点上对物业管理企业和一般经营性企业进行区别，我们不妨抽掉物业管理企业开展的物业管理活动中的经营性和一般经营性的企业中的公益性，试从纯公共管理角度的物业管理与纯经营管理角度的比较两种企业管理的两者区别。（见下表）物业管理（纯公共管理角度）与企业管理(纯经营管理角度)的区别2．物业管理公共性的内涵的初步界定我国新颁布的《物业管理条例》第二条本条例指出：“所称物业管理，是指业主通过选聘物业管理企业，由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。”就这个定义，从管理性来分析，物业管理企业同其他企业一样都是独立的企业法人，按企业管理的方式开展经营管理活动。从公共性来分析，物业管理企业接受业主委员会的委托向业区别物业管理(纯公共管理角度)企业管理(纯经营管理角度)权力来源业主委托股东委托产品性质公共产品私人产品监督机构业主委员会监事会服务对象业主及物业使用人一般消费者决策机构业主大会股东大会垄断性“一区一公司”垄断性竞争性宗旨以物业区域公共利益为主自身利益最大化主们提供公共产品（物业管理服务产品），即物业管理企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。权力来源于业主公众，服务对象是物业区域的业主公众。因此，物业管理包含了公共管理的两个要素即管理性与公共性。该定义包括了三层含义：其一、是物业管理企业的管理权来自业主集体的委托，体现权力的公共属性。管理企业以公司法人形式出现，而作为业主，若属单个业主，情况还比较简单，若属多元性业主，则由于其扩散性决定了必须有一个多业主的统一组织——业主委员会通过集体行使业主权力，来聘用物业管理企业，并协调工作，双方以具有法律效力的合同形式及相关制度，公约等明确各自的责权利关系，确保业主集体委托的管理目标的实现。其二、是对房屋及配套设备、设施和相关场地的维护管理是物业管理的基本内容，体现管理事务的公共属性。尽管业主可以通过合约的形式与物业管理企业就管理内容、管理项目、服务质量、服务深度、服务价格等进行约定，但对房屋及与之相配套的设备、设施和相关场地进行专业化维修、养护、管理，以及维护相关区域内环境卫生和公共秩序，则是物业管理的基本内容，任何合约都要以此为基础，不能从中删减，否则，就会削弱物业管理的功能和作用。这也是狭义物业管理的主要范畴。其三、体现物业管理的经营属性的专项服务和特约服务必须考虑物业管理区域整体公共利益的需要。专项服务和特约服务的内容可以相当广泛，从家政服务，乃至中介代理，租赁经营、房屋销售，总之，在法律法规许可的范围内，只要业主有需要并愿意委托，而物业管理企业又有这方面的能力和资源，一旦达成协议，便可以接受委托。这样，就拓展了物业管理的内容，延长了物业管理的产业链，从提高物业管理企业经营绩效、为业主的生活提供方便等方面有力地支持了公共管理目标的达成。其四、物业管理属于公共管理的最具体层次。公共管理可分为个层次：公共政治管理——国家的治理，又称广义的政府管理；公共行政管理——狭义的政府管理；公共事业管理——政府直接或委托私人（如各类法人）、非政府公共组织进行的专业管理；公共资源管理——政府或私人（如各类法人或自然人）对自然资源和社会资源管理；公共事务管理——依法进行的两人（法人或自然人）以上的共同事务的管理。物业管理就属于公共管理最微观的公共事务管理层次。三、物业管理公共管理属性的实证分析1．从国外物业管理理实践活动的内容看,物业管理具有明显的公共管理属性在国外，物业管理在不同对象和内容上体现物业管理的公共管理属性：即租户（或物业使用人）在使用物业过程中的建筑屋及设施设备的公共事务管理与业主的由区分所有权引起的产权关系、公共关系的管理。在英国，微观上，19世纪60年代伯明翰市的奥克维娅·希尔（OctaviaHill）最早为其出租物业制定了一套规范——约束租户的行为管理办法，要求承租者遵守，同时女房东希尔女士本人也及时对损坏的设备、设施进行了修善，维护了起码的居住环境。这被视为最早的物业管理，体现了建筑屋及设施设备的公共事务管理属性。在宏观上，伯明翰市政府为适应当时的工业发展的需要，从城市建设的角度出发，开创了由政府出面主持房地产即物业的成片开发、租赁、管理的先例，体现了政府公共管理对物业管理领域的渗透。在美国，现代的专业性物业管理却是于19世纪末至20世纪30年代在美国形成和出现。适应公寓大厦、摩天大楼的等区分所有权物业的出现及其管理的需要而发展起来的，高层建筑附属设备多，结构复杂，防火、保安任务繁重，特别是