生产能力与供求平衡的整体性战略框架 【国务院发展研究中心课题

我国粮食生产能力与供求平衡的整体性战略框架【国务院发展研究中心课题组】摘要改革开放以来，我国粮食综合生产能力稳步提高，粮食供给日益丰富，不仅为我国经济社会发展奠定了坚实基础，也对世界粮食安全作出了重大贡献。现阶段，我国粮食主产中心逐步北移，全国社会商品粮总体规模小，且有逐步集中到少数地区的趋势；粮食消费需求的总量增长平稳；使粮农获得相对合理的价格和收益，是保持粮食生产和供给稳定的关键。从今后发展趋势看，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出。需加大政策和投入支持力度，严格保护耕地着力提高粮食综合生产能力、完善粮食流通体系、加强粮食宏观调控，构建适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食安全保障体系。关键词粮食生产，中长期趋势，区域布局，政策取向近年来，随着国民经济快速增长、加入WTO以后全面融入世界经济，我国粮食供求关系正在发生重要的阶段性变化。随着耕地和水资源紧缺、全球气候变暖以及环境恶化等制约因素的影响，粮食供给增长面临的资源环境压力逐步加大，粮食供求总体趋向偏紧。在全方位研究粮食供需现状及历史演变、生产能力及影响因素、流通与贸易格局等基本情况基础上，科学评估和预测我国农产品中长期的生产潜力和需求变动趋势，提出了提高农业综合生产能力和确保农产品供求平衡的整体性国家战略框架。一、我国粮食生产的现状和中长期增产潜力我国粮食生产的变化具有阶段性，不同阶段影响产量的主要因素具有明显差异。未来我国在中低产田改造、技术进步和后备资源的开发方面具有潜力。制约未来粮食增产的主要因素是耕地减少、水资源短缺的约束日益突出；农业经营比较利益低、生产成本和机会成本加快上升的约束不断强化；科技支撑粮食增产的长效机制尚待形成；粮食生产面临较大的自然风险和市场风险。（一）改革开放以来我国粮食生产的回顾改革开放以来，我国粮食产量在总体上呈现迅速增长的态势。1978年，全国粮食产量30477万吨，2007年达到50160万吨，29年间共增加了64.5%，年均递增1.7%。这29年的粮食产量变化大致可分为4个阶段（见图一）：第一阶段为1978～1984年，粮食产量持续大幅增长。第二阶段为1984～1998年，粮食产量在周期性波动中逐步提高。第三阶段为1998～2003年，粮食连年减产。除2002年粮食产量较上年略有增加外，基本上呈现粮食连年减产状态。第四阶段为2003～2007年，历史上少有的粮食连年增产。2008年全国粮食产量保持了第四阶段的发展特点，创历史最高纪录，达到52850万吨，实现连续5年增产。（二）不同阶段影响粮食产量的主要因素我国粮食的生产以谷物为主。1991年首次公布完整的谷物统计数据，在当年的全国粮食产量中，谷物产量占90.90%；其后这一比例一直在87%和91%之间波动。分品种看，稻谷始终是我国粮食的第一大品种，小麦和玉米产量一度不相上下，甚至在20世纪90年代中期以前，多数年份的小麦产量超过玉米，成为我国粮食的第二大主要品种；但自20世纪90年代中期以来，玉米产量已基本稳定地超过小麦，居于我国第二大粮食品种的地位（见图二）。1978～2007年间，玉米对我国粮食增产的贡献远大于稻谷和小麦，接近粮食产量总增量的1／2，成为我国粮食的第一大增产品种；小麦对粮食增产的贡献略超过稻谷。小麦和稻谷的增产量分别略超过、略低于粮食产量总增量的1／4（见表1）。分阶段看，不同阶段支撑粮食增产的主要因素，往往呈现明显差异。第一阶段（1978～1984年）：粮食产量的持续大幅增长，基本上是通过单产水平的提高来实现的。1978年全国粮食播种面积120587.3千公顷，1984年减少到112884千公顷，减幅达6.4%；粮食单产由1978年的每公顷2527.4千克，增加到1984年的3608.2千克，增加了42.8%（见表2）。在此期间，单产和总产增长最快的均是小麦。但由于基数最大，稻谷仍是支撑这一阶段粮食增产的第一大品种。稻谷、小麦、玉米的增产量分别约占粮食增产总量的2／5、1／3和1／6；豆类增产和薯类减产对粮食总产的影响较弱（见表1）。由于稻谷和小麦主要用作为口粮，这种粮食增产的品种结构，适应了当时主要解决温饱问题的阶段目标。实行家庭承包责任制和大幅度提高农副产品收购价格，刺激了农民增加投入和发展生产的积极性，是支撑这一阶段粮食增产的主要原因。如这一阶段的化肥施用量增长了近一倍，农村用电量和农机总动力分别增加了65.9%和83.3%（见表3）。农村改革前长期进行农田水利设施建设，提高了农业的抗灾减灾能力，也为这一阶段的粮食增产创造了条件。同期，全国受灾面积和成灾面积均明显下降（见图三）。第二阶段（1984～1998年）：这一阶段粮食增产速度较此前有明显减小，但在总体上仍呈增长态势；粮食总产的提高主要是通过单产水平的提高来实现的。在此期间，粮食播种面积增加了0.8%，但粮食单产却提高了24.8%；粮食单产水平的提高和播种面积的扩大，对粮食增产的贡献率分别达到96.9%和3.1%。玉米对粮食增产的作用迅速凸显，占到粮食增产总量的56.71%，玉米增产量超过粮食增产总量的半壁江山。小麦对粮食增产的作用略超过稻谷，但二者对粮食增产的作用均在20%上下。豆类和薯类对粮食增产的作用分别达到9.8%和7.2%。有效灌溉面积的稳步扩大和化肥施用量的迅速增加，以及农机总动力、农村用电量、农药、农膜使用量等现代生产要素使用量的增加（见表3、表4和图三），有效支撑了粮食总产和单产水平的提高。但受灾面积和成灾面积也在波动中呈现逐步扩大的态势，说明加强农业基础设施建设、提高农业抗灾减灾能力对粮食增产的重要性，已经迅速凸显。分品种看，这一阶段，稻谷的增产完全是依靠单产水平的提高，播种面积减少了5.9%；小麦的播种面积略有增加，但小麦的增产主要是通过单产水平的提高实现的，单产提高的贡献率超过97%。玉米、豆类和薯类的增产均是播种面积扩大和单产水平提高共同作用的结果，对增产贡献率均在40%至60%之间（见表4）。第三阶段（1998～2003年）：粮食播种面积有了较大程度的减少，单产水平也有所降低，导致粮食产量大幅下降。减产幅度最大的是稻谷，接近粮食减产总量的一半。小麦和玉米的减产量分别超过粮食减产总量的1／4和1／5.除小麦单产增加了6.7%、薯类单产增加了0.5%外，稻谷、玉米和豆类单产分别下降了4.8%、12.9%和3.8%。播种面积减少幅度最大的是小麦，减少了26.1%；其次是稻谷，播种面积下降了15.1%。南方部分地区将传统的双季稻种植改为单季稻，直接导致了水稻播种面积的减少。粮食和稻谷总产的减少，分别有约4／5和1／5是由播种面积减少和单产水平下降造成的。小麦和薯类减产完全是由播种面积的下降造成的；播种面积减少和单产水平下降，对玉米减产的贡献率分别达到36%和64%；豆类增产主要是由播种面积增加造成的（见表4）。在此期间，一方面，粮食及其主要品种的价格水平不断下降或长期低迷；另一方面，粮食主产区产粮越多，地方财政负担越重；由此挫伤了农民和地方政府增产粮食的积极性。粮食播种面积下降、有效灌溉面积和化肥施用量增速减缓；加之，由于长期疏于农业基础设施建设，受灾面积和成灾面积呈现在波动中明显扩大的态势。这一时期平均每年的成灾面积达到30546千公顷，尤其是2000年和2003年，成灾面积分别达到34374千公顷和32516千公顷，是1978年以来成灾面积最大的两年（见表5）。第四阶段（2003～2007年）：粮食连年增产，且主要粮食品种同步增产。粮食播种面积的扩大和单产水平的提高，同时支撑着粮食总产的增加。粮食和小麦、玉米单产连创历史新高。在粮食增产总量中，播种面积扩大和单产水平提高的贡献分别达到38%和62%。玉米再度成为支撑粮食增产的主要品种，对粮食增产的贡献也再度超过半壁江山。稻谷对粮食增产的贡献略超过小麦，稻谷和小麦对粮食增产的贡献均占粮食增产总量的1／3上下，豆类和薯类的产量略有下降（见表1）。以2003～2006年为例，分品种看，在稻谷增产总量中，播种面积扩大和单产水平提高的贡献，分别约占4／5和1／5；小麦的情况恰好相反，玉米增产基本上是播种面积扩大和单产水平提高平分秋色。在此期间，中央惠农政策密集出台且力度不断加大，有效地调动了农民和地方政府发展粮食生产、增加粮食投入和加强农业基础设施建设的积极性，是导致这一阶段粮食增产的主要原因。因此，这一时期全国有效灌溉面积稳定增加，化肥、农药、农机等现代生产要素的使用量明显增加（见表3、表4）。在总体上较为良好的气候条件，也促进了这一阶段的粮食增产。同期，全国受灾面积和成灾面积在总体上仍低于20世纪90年代初至21世纪初的水平（见表5）。综合分析，影响我国粮食产量的主要因素，具有五个特点：一是单产水平的提高，已经成为支撑我国粮食增产的主要因素。1978～2007年，全国粮食共增产19671万吨，其中播种面积减少的作用达-19.3%，单产增加的贡献占119.3%。二是化肥施用量和其他物质投入的增加，对于单产水平的提高发挥了重要作用。通常化肥施用量越多，单位面积产量就越高。三是经营效益和比较利益对粮食生产投入或粮食增产的决定作用已经显著增强。四是尽管玉米已超过稻谷，成为支撑我国粮食增产的主要品种，但相对于其他品种，稻谷却更可能成为导致粮食减产的主要品种。五是粮食增产已经越来越多地取决于科技进步和基础设施的作用。（三）我国未来粮食增产的潜力1.中低产田改造的潜力。加强中低产田改造，努力把中低产田建成旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田，对于维护我国粮食安全、实现中长期的粮食供求平衡，具有重要的意义。1988～2006年间，国家农业综合开发共改造中低产田3306.7万公顷，项目区粮食单产平均提高1500～2250公斤／公顷。考虑到随着粮食单产水平的提高，在现有基础上进一步提高单产的难度越来越大，按较为稳妥的估计，假设在从2008～2020年的12年间，通过加强中低产田改造可使每公顷中低产田提高单产1500公斤，按2007年全国耕地面积12178万公顷、我国现有耕地面积中中低产田占2／3、现有耕地中2／3用于粮食种植计算，则到2020年如能有1／2（即4059万公顷）的中低产田获得改造，可使粮食增产4059万吨；如能有2／3（即5412万公顷）的中低产田获得改造，可使粮食增产5412万吨；如使现有的中低产田全部获得改造（即改造中低产田8119万公顷），可使粮食增产8119万吨。2.技术进步的潜力。1994-2007年间，我国粮食单产提高了16.9%。2006年，我国水稻、玉米和大豆的平均单产分别仅及美国的81.4%、57.3%和56.3%。如能进一步加强农业科技创新和成果转化能力建设，那么，从2007到2020年的13年间，我国粮食单产再增加17%应该是可能的。近年来，我国农业发展方式的转型正在显著加快，这种农业发展方式的转型不仅为加快农业科技进步提供了新的载体，也使农业科技进步的空间不断得到扩展。良种良法、病虫害防治技术、测土配方施肥、节水灌溉技术、防灾减灾保护性耕作技术和避灾技术、农业机械化技术，甚至农业产业链综合管理技术的进步和推广应用，不同区域之间、农业产业链不同环节之间分工协作关系的完善等，都有利于提高粮食单产和总产。如我国从2004年开始推广测土配方施肥，根据农业部的调查统计，开展测土配方施肥一般可使粮食每亩增产6%～10%。2008年我国推广测土配方施肥面积达0.46亿公顷以上，约4670万公顷。到2020年前，如能将测土配方施肥面积再扩大一倍，再结合测土配方施肥技术的提高，即可促进粮食增产3%～5%。又据有关方面的综合调查，我国农户产后储粮损失率约为8%～10%，个别地区抽样调查损失多的达20%以上。如能通过粮食产后处理技术的推广应用，将粮食产后实施减少一半，即相当于每年增产粮食2000-2500万吨，约占现有粮食产量的4%～5%。如果考虑到转基因技术的推广应用，到2020年前我国提高粮食单产的潜力更大。考虑到未来部分粮食品种转基因技术的进展及其商