浅谈水行政执法

浅谈水行政执法肃州区水务局水政办公室：陈可宁2014.12学习的主要内容：一、行政执法的概念二、行政执法行为的基本要求三、行政处罚的基本原则四、水行政执法现状及存在问题五、当前执法环境的变化六、水行政执法有关的时限规定七、几种重要执法文书常见问题一、行政执法的概念行政执法是指行政执法机关为贯彻执行法律、法规、规章，实施具体行政行为的各种活动。常见的行政执法主要包括；行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政指导等。二、行政执法行为的基本要求行政执法行为种类繁多、纷繁复杂，那么如何认定行政执法行为是合法、适当？对此，我们可以从行政诉讼法及行政复议法中寻找答案。行政诉讼法第五十四条规定：具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权、滥用职权的，判决撤销或部分撤销。行政复议法第二十八条规定，具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的决定维持；主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或者滥用职权，明显不当的，决定撤销或变更。根据上述规定，我认为合法、适当的行政执法行为应当符合六项基本要求：六项基本要求合法、适当的行政执法行为应当符合六项基本要求：1、符合法定职权2、认定事实清楚3、证据确凿4、适用法律正确5、程序合法6、内容适当。（一）符合法定职权符合法定职权要求，是指行政执法机关行使行政职权要有法律、法规、规章的规定。一是行政执法主体要合法。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。”据此，合法的行政执法主体包括行政机关、法律、法规授权的组织及依法接受委托的组织三类。二是行使职权要符合管辖权规定。这里的管辖权包括部门管辖权、层级管辖权、地域管辖权。水法授予水行政机关实施对违反水利法律规范行为的行政管理职权，其他行政机关不能实施这项行政管理权。（二）认定事实清楚认定事实清楚。“以事实为基础，以法律为准绳”，是我国宪法确定的一项基本原则。按照这一基本原则的要求，行政机关必须查清事实后，才能作出具体行政行为。不同的行政执法行为对认定事实的要求不同。以水行政处罚为例，认定事实清楚必须做到“六个清楚”；一是要求认定的主体事实、行为事实和结果事实清楚主体事实：指实施违法行为的行为人的情况，包括，行为人是公民还是其他组织、法人；是自己实施行为还是代理他人实施行为；是单独实施行为还是共同实施行为；在共同实施行为中的角色、地位和作用等情况。行为事实：指违法行为的特征事实，包括；说明违法行为性质的事实、说明违法行为手段的事实和说明违法行为情节的事实等。结果事实：是指据以说明违法行为所造成是社会危害后果的事实，如违法所得的大小，对他人造成的损害程度，在社会上造成的有害影响的大小等。二是要掌握违法行为的动态过程，查清违法行为发生、变化和终止的事实。例如，违法行为发生的时间、地点，实施违法行为的次数和持续时间，违法行为终止的时间、地点等。三是实体事实和程序事实都要认真查清，不能忽视其中任何一方。四是应该区别直接认定的事实和推定的事实，直接认定的事实是指必须通过证据直接证明的事实，这种事实必须以相应的证据为依据，没有足够的证据就不能认定为定案依据；推定的事实是指据以定性的事实本身并没有直接证据证明，而是通过有关的证据推导而来的事实。推定事实必须有明确的法律依据。五是事实的范围应当根据法律的要求进行确定。在查处案件中，要善于取舍事实，不必将与定性无关的事实纳入查案范围。取舍的标准是法律的要求，法律要求什么事实，就按照法律要求的范围确定实施范围。六是在法律文书中对事实要表述清楚。应当在行政处罚书中清楚、明确地说明案件事实、执法依据和执法程序。（三）证据确凿凡能够证明案件真实情况的一切事实，都是证据。行政执法中需要收集的证据，包括物证、书证、证人证言、视听资料、鉴定结论、当事人陈述、勘验笔录和现场笔录。在收集和核实证据时要注重的问题一是要全面收集证据。在办案时要根据案件的具体情况确定收集证据的范围和获取证据的方式，但必须做到全面收集。二是收集的证据材料要查证属实。能够反映案件情况的证据材料并不都是可以作为定案依据的证据，认定案件事实依据必须经过查证属实。未经查证属实，不能作为定案依据。三是要注意证据之间的关系。不同种类的证据具有不同的证明力。例如，原始证据的证明力要高于传来的证据，书证原件的证明力要高于复制件；相对独立的第三人的证人证言往往比当事人的陈述要更客观。在证据之间也要比较鉴别，善于发现矛盾和不一致的证据，去伪存真。四是要确保证据合法。只有合法取得的证据才能作为证据使用。证据合法主要是指收集证据的程序合法，要严格按照法律、法规和规章规定的程序收集证据。五是要善于运用证据保全措施。行政机关在查处违法行为过程中，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，可以采取先行登记保存措施；法律、行政法规规定扣留、封存等行政强制措施的，可以依法保全证据。（四）正确适用法律一是必须适用有效的法律文件。法律文件是否有效，可以以一下几个方面判定；（1）是否已经正式公布并在有效期内。（2）是否与上位法相抵触。（3）是否超越制定机关职权。如《行政处罚法》规定，法律、行政法规、地方性法规、规章具有行政处罚的设定权；行政法规不得设定限制人身自由的行政处罚；地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的处罚，规定只能设定警告和一定数量罚款的行政处罚。违反了就是无效。二是适用法律依据必须明确、具体和全面。“明确”是指要表明适用那一个法律，该法律的全称是什么。例如，在作出行政处罚决定时，如果依据是水法，就必须写明依据《中华人民共和国水法》，而不是只写《水法》的有关规定。“具体”是指要表明依据的是该法律的某条、某款、某项，某目。“全面”是指要表明作出的决定适用的全部依据。（五）程序合法一是必须严格按照程序规范办案。《行政处罚法》和《行政许可法》及其他行政法规、规章都有关于行政执法程序的规定，这些程序规范非常明确具体，必须严格遵守。如实施行政处罚，必须严格按照立案、调查、审查、作出决定、送达、执行的流程进行。二是必须严格履行告知程序，行政机关作出对行政管理相对人或利害关系人不利的行政行为之前，应当告知拟作出的决定的事实、理由和依据，并给予陈述和申辩的机会，对合理的意见和要求，应予以采纳。例如，按照《行政处罚法》第41条规定，不履行告知程序或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立。三是必须严格限制法定期限。为保证行政执法的效率，法律、法规对行政执法行为都规定了一定的期限，如行政处罚法规定告知听证应当在3日内告知。（六）合理适当一是要求行政机关应当平等对待行政管理相对人，在事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同或相似的情况下，给予基本相当的处理。二是作出的行政执法决定应当符合法律目的，排除不相关因素干扰，所采取的措施和手段应当必要、妥当，可以采用多种方式实现行政目的的，应当尽量采用对行政管理相对人没有损害或损害较小的方式。三是科学合理细化、量化行政自由裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。三、行政处罚的基本原则1、处罚法定原则。2、处罚公正、公开原则。3、处罚与教育相结合的原则。4、保障权利原则。5、一事不再罚原则。1、处罚法定原则。（1）处罚法定原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第三条规定；“公民、法人或者其他组织违反行政管理程序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”处罚法定是指行政处罚必须严格依据法律规定进行。处罚法定原则包含以下几项要求第一，处罚的设定法定。某一行为是否合法，是否应当受到行政处罚，不仅仅取决于行政机关是否按照已有的规定实施行政处罚，而且还依赖于其所依据的规定本身是否合法。如果规定本身违法，必然导致行政处罚决定违法。根据《行政处罚法》规定只有法律、法规、规章才能够设定行政处罚，因此，行政机关在作出行政处罚决定时，其所引用的规范性文件，最低也应当是规章一级的。第二，实施处罚的主题法定。行政处罚的实施必须由具有法定处罚权的行政机关、或者法律法规授权的组织、或者行政机关依法委托的组织实施。法律、法规在设定行政处罚的时候，都会规定该项处罚的执行者。第三、处罚依据法定。《行政处罚法》第三条明确规定，无法定依据的行政处罚无效。这是依法行政中职权法定原则在行政处罚领域的具体体现，也是防止行政机关滥用职权，保护公民、法人和其他组织合法权益不受侵犯的重要保障。法无明文规定不处罚，决不能以所谓维护国家利益需要为名，对法律、法规、规章未规定而应当处罚的行为予以处罚。第四，处罚程序法定。做出处罚行为必须要遵守法定的程序。违法法定程序，根据《行政处罚法》的规定是无效的行政处罚，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，是应当被撤销或者确认为违法的行政处罚。什么是法定程序，凡是法律、法规、规章规定，行政机关在做出行政处罚决定的过程中必须履行的程序义务都属于法定程序。有的人认为，只有法律规定的程序才是法定程序，行政机关通过制定规章所确立的程序，是行政机关的自我约束，违反这类规定不应当认为是违反法定程序。这种认识是错误的。2、处罚公正、公开原则这是《行政处罚法》第四条的规定。处罚公正是指在处罚的设定与实施要公平正直、没有偏私。这是处罚法定原则的进一步延伸和补充，处罚不仅要合法，还要合理、恰当。处罚公正原则体现在两个方面，一是处罚实体要公正，二是处罚程序也要公正。处罚实体公正要求无论是行政处罚的设定也好，还是行政处罚的实施也好，都要做到过罚相当，即行政处罚的轻重要与违法行为的事实、性质、情节、以及社会危害程度相当。在行政处罚的设定上，应当区分各种不同的违法行为，恰当地规定处罚的种类、幅度等内容；在行政处罚的实施上，应当本着法律的基本精神，在法定的范围内，正确地行使自由裁量权。程序公正要求行政处罚的程序设定应当充分保障被处罚对象的申辩权力，从程序设置上，有效防止行政机关对相对人合法权益的侵害；在处罚实施过程中，应当充分尊重相对人在行政程序中的人格和尊严，保障相对人充分行使自己的程序权力，避免行政处罚的武断与专横。处罚公正原则是指行政处罚的设定与实施要向社会公开，不得暗箱操作。《行政处罚法》对处罚公开原则做出来许多具体规定，主要体现在两个方面；一是要求有关行政处罚的所有规定都必须公开，未经公开的规定不能作为行政处罚的依据；二是行政机关实施行政处罚的程序必须公开，行政处罚主体实施行政处罚时应当告知当事人做出处罚决定的事实、理由、法律依据以及当事人所享有的权利，并要充分听取当事人的意见，不能拒绝当事人的陈述和申辩。3、处罚与教育相结合的原则这是《行政处罚法》第五条的规定；“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政主体在实施行政处罚时应当注意说服教育，实现行政处罚制裁与教育的双重目的。在处罚的同时，要让被处罚者明白为什么要处罚他，处罚他的法律根据是什么，要争取让每一个被处罚人在接受处罚之后心服口服，并且能够吸取教训，以后不再犯。决不能简单地以处罚代替教育，将处罚变相地作为老百姓索取好处的手段。4、保障权利原则《行政处罚法》第六条规定；“公民。法人或者其他组织对行政机关给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政起诉。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”这一原则的基本要求是；通过一定的程序，保障无辜的人不受惩罚，应当受到惩罚的人受到公正、合理的处罚。为此，《行政处罚法》