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二、国有企业监管目前存在的问题（一）公众产权虚置导致国有资产流失公众是国有经济和国有企业的主人，但在实践中，公众对于国有经济管理者即政府主管官员和企业经营者的选择只发挥了有限的作用，他们对国有经济和国有企业经营决策的参与和对其实施效果的了解也很有限。结果，最终所有者对国有经济的各级代理人和具体管理者缺乏足够的监督和制约。这正是由作为国有经济最终所有者的公众产权被虚置造成的。在这种情况下，国有资产流失就不仅会表现在国有企业的经营过程中，而且会表现在企业产权改革的过程中。在公众产权被虚置的情况下，政府官员在国有经济管理中的渎职行为不一定会受到严厉的处罚。结果就会出现很多合法而不合理的国有资产流失现象。而且，在最终所有者参与不足的情况下，产权改革还可能被某些人看作是瓜分国有资产的最后一次机会。（二）政企不分，企业缺乏自主经营权经济学家林毅夫认为，目前国有企业面临的政企不分现象，归根结底产生于对企业的放权让利式改革所提供的企业自主权和利益动机，与国有企业目前仍然承担一系列不对等竞争条件之间的矛盾。能不能把国有企业的社会性负担从企业生产性经营中剥离出来，完全取决于一系列外部环境的改变。而如果不通过宏观政策环境的改革消除价格扭曲、产业结构扭曲和劳动力市场不发育的问题，贸然进行产权制度改革，只能造成通货膨胀、失业和增长衰退等问题。在市场发育水平较低、竞争不充分，因而没有一个充分信息指标可以简单地对经营绩效进行考核和监督的情况下，国家作为国有企业的所有者，要控制企业的剩余，防止经营者的机会主义行为，唯一的办法是关心企业的经营过程，乃至一些经营的细节。对于国家来说，这也是不得已而为之的事情。事实上，国家越是关心企业资产的保值增值，它对企业经营进行干预的程度就越强。国有企业监管“盲点”（三）国有企业监管“盲点”成为腐败的制度空档2004年6月，国家审计署长在审计报告中透露，对12家大型国企的重要骨干领导人进行经济责任审计时发现，国有企业内部控制薄弱，领导干部的权力没有得到有效制衡，使得少数人借机肆意侵吞国有资产。出现这种情况的原因在于原来的国有资产多头管理，中央企业工委、中组部、监察部、经贸委甚至各专业局办和经营公司对国有资产都有一定的管理权和监督权。而当这种旧体制向新体制转化过程中，出现“接缝点”，就成为监管制度上的“盲点”，而这些“盲点”正好成为权力恶性膨胀、滋生腐败的制度空档。其直接后果是企业在移交后，一部分未移交的资产无人管理，甚至在移交过程中，部分资产的去向不明或无人知晓，给少数国有企业领导人违法操作，攫取这部分国有资产提供了管理上的可乘之机。（四）国有企业的资源配置效率不高从国有工业企业的固定资产投资总量来看，1983年以来的20年间，国有企业第3页共11页固定资产投资总额约为22万亿元，到2002年底，国有工业企业的全部净资产却只有约3.6万亿元。投资不能形成资产，不能产生效益，是国有企业的突出弊端。从国有企业效率来看，国有企业的资产利润率是2.7%（包含了国家垄断行业创造的利润），低于全社会的3.5%资产利润率，更低于5.3%的银行贷款利率。国有企业占有了社会65%左右的资源，却只创造约30%的社会财富，按目前行政化方式配置资源，矛盾越来越多，问题越来越严重。（五）企业管理体制僵化，经营者没有受到有效的监督目前，我国国有企业的产权不清，制度安排上不能给企业的决策者提供一个追求长远利益的稳定预期与重复博弈的规则，使决策者的利益与他所决策的企业的利润没有长远关系，造成决策者管理努力投入不足。企业管理决策采取领导“拍板式”权威决策，民主决策只流于形式，这样常常会因为一个错误的决策使整个企业面临绝境，造成“个人决策、集体负责”这种扭曲的决策行为，直接影响了管理效率。据报端披露，由于贪污腐败，自1990年到1998年，我国的国有资产流失已达6000多亿元。但是，流到哪里去了，竟然摸不到方向。而在1995年全国财务、税收、物价大检查中，共查出各种违纪金额100.8亿元，清理出小金库40多亿元。这次财务、税收、物价重点清理面才40%，如果加上未清理部分，违纪资金数额会更加惊人。公司治理结构不规范，影响国有国有企（六）公司治理结构不规范，影响国有企业依法健康发展一个好的企业治理结构应该能够选择出真正有企业家能力的经营者。经验和研究都表明，国企经营者中肯定有一部分是不具备企业家才能的，但内部转让和经营者持大股的政策，使这些不合格的经营者仍然成为企业改制后的经营者，这对于企业改制后的发展是不利的。在总体就业形势相当严峻的条件下，一个竞争性的劳动力市场构成了对职工的强有力约束，这使得经营者对职工的劳动与就业控制远比职工作为股东对经营者的约束有力。第4页共11页行政干预过多，（七）行政干预过多，监管体制混乱我国国有企业法人治理结构的基本特征是政府行政干预的内部人控制。随着国有企业改革，特别是“放权让利”改革的不断推进，下放给企业的经营自主权事实上都落到内部人手中，而未下放的的权利仍然掌握在各级行政部门手中，他们对企业的行政干预还远未停止，这就形成了政府干预和内部人控制相结合的治理结构特点。一方面，出现了经营者权力迅速增大而对其监督与约束力度大大减小的趋势，以经营者为首的企业内部人控制问题日益突出；另一方面，政府部门以所有者的身份对国有企业进行过多干预的问题仍然相当严重。造成了这种低效率或无效率的企业治理结构的原因是复杂的，企业融资结构仍是主要原因，特别是没有从企业融资体制入手改革国有企业的法人治理结构（八）国有企业监管法律法规不完善目前的国有资产监管法律法规对国有企业作出了一些规定，此规定使得国有企业监管基本实现了有法可依。但是由于这些法律法规还不完善、不具体，可操作性也不强，致使一些政府对企业在监管过程中出现违法违规问题，例如立法机关和相关部门未能及时完善国有企业监管法律法规、规范企业行为的根本性措施，未能从法规制度上堵住国有资产流失的明沟暗渠。同时监管法律法规的落实检查不够理想，得到贯彻执行。三、政府应从以下几方面来加强对国有企业的监管（一）改革人大代表任免制度以避免公众产权虚置为了保证人大代表真正代表人民行使国家权力，应该实行人大代表竞争选举制度。让更多具有审计专业知识、德才兼备的专业人员进入人大代表队伍。通过充实精通审计业务的人员进入各级人大常委会财经委员会，强化人大在本级国有经济管理方面的功能。政府管理国有经济的官员，国有资产监督管理委员会的官员，应从人大选举中产生，并定期向人大报告工作，接受质询。通过这种措施，可以避免公众产权虚置、避免国有资产管理权力的寻租、避免国资委官员与国有企业经营者同流合污，贪污侵占国有资产的现象。国资委可借鉴西方财务总监模式中的合理成份，结合我国国有企业的现状进行大胆创新，向企业派出财务总监。这样，审计、各级人大、国有资产监管部门、财务总监等其他监督方式紧密配合，构成对国有企业的监督合力，必将促进国有企业形成健全的外部监督和内部约束相结合的利益制衡机制。（二）坚持政企分开，两权分离，正确处理加强监管与落实企业经营自主权的关系温家宝总理在十六届二中全会时指出：“按照政企分开以及所有权和经营权分离的原则，国资委依法对企业的国有资产进行监管，依法履行出资人职责。”同时强调，“国资委不得直接干预企业的生产经营活动，不要变成‘婆婆加老板’，不能把企业管死，要使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体，实现国有资产保值增值。企业必须自觉接受国资委的监管，不得损害所有者权益，同时努力提高经济效益。”在十六届三中全会中，温家宝总理再次强调，改革国有资产管理体制必须处理好两个关系：一是要处理好国有资产管理机构和国有企业的关系，实行政企分开，所有者职能与经营者职能分开，国有资产管理机构不能直接干预企业生产经营活动；二是要正确处理国有资产监督管理和有效经营的关系，促进国有资本的优化配置。解决好这两个问题，始终是国有资产监管机构必须高度重视和认真处理好的问题。对授权监管的国有资本依法履行出资人职责，既要维护所有者权益，又要尊重和维护企业作为市场主体依法享有的各项权利；既不能干预所出第6页资企业的生产经营活动，又要有所作为，该监督的监督，该管理的管理，该指导的指导，该把关的把关，督促所出资企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。国资委必须认清职责，明确责任，把握好定位，履行好使命，切实做到属于出资人的事项，真正管住管好；属于企业的权限，决不能去干预，真正做到所有权与经营权分开，做到不缺位、不越位、不错位，与所出资企业共同完成国有资产保值增值的任务。分级代表，分级监管.（三）分级代表，分级监管，建立高效的监管体系进一步搞好国有企业，推进国有经济布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值增值，是各级国有资产监管机构的共同任务，共同职责。党的十六大从有利于发挥中央和地方两个积极性出发，提出在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。各级国有资产监管机构分别代表国家履行出资人职责，对本级政府负责。上级政府国有资产监管机构依法对下级政府的国有资产监管工作进行指导和监督；下级国有资产监管机构必须严格执行国有资产监督管理的法律法规，自觉接受上级国有资产监管机构的指导和监督。这种指导和监督主要体现在三个方面。一是上级监管机构制定的国有资产监管的规章制度，下级国有资产监管机构必须严格执行，下级国有资产监管机构制定的规章制度不得与上级监管机构制定的规章制度相违背。二是上级国有资产监管机构对国有企业改革和重组负有指导职能，对企业改制中出现的不规范做法可以进行检查和纠正。三是涉及国有资产监管的基础工作的管理制度必须统一，必须严格执行。各级国有资产监管机构要切实负起责任，共同实现国有资产保值增值。健全制度，完善程序，进一步规范国有企业企业监管的法规体系（四）健全制度，完善程序，进一步规范国有企业监管的法规体系建立健全内部规章制度，是对各级国有资产监管机构的要求，是新组建的国有资产监管机构依法履行职责、提高办事效率的重要基础。要建立健全国有资产监管机构的决策制度，完善决策程序，努力实现决策的科学化、民主化和规范化。要建立健全协调机制，完善内部工作制度，不断提高办事效率。要制定管理办法，对涉及企业的调查研究、数据收集、出国考察等，实行归口管理，统一协调，尽量不给企业增加不必要的负担。加强国有资产监管的需要，必须制定国有资产监管的法规规章和规范性文件，明确监督的内容、程序和要求。各地国资委贯彻落实国有资产监管法规的同时，要结合本地区和所监管企业的实际加快国有资产监管的法规体系建设。（五）建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，推进企业内部监管体系的建设结合《国有企业监事会暂行条例》，积极探索分类监督的有效形式，研究监事会工作和纪检监察工作、经济审计工作等更好形成合力的途径和方式，改进监事会工作方法，提高监督时效，促进成果运用，加强队伍建设，保证监事会开展工作所需的基本条件；加强企业财务监督，建立和完善出资人财务监督工作体系，做好企业财务预决算管理、企业财务动态监测、企业会计核算监督、企业经济责任审计、企业内部审计管理及中介财务审计监督等工作；要积极推进企业法律顾问制度建设，省属国有重点企业要积极开展总法律顾问制度试点，抓紧建立健全国有企业法律风险防范机制。要按照现代企业制度的要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责，建立完善的公司法人治理结构。完善公司法人治理结构最重要的是要建立健全董事会，这是处理好所有权与经营权的关系、落实好国有资产经营责任的关键。要充分发挥董事会对重大问题统一决策和选择经营管理者的作用。积极调整国有经济布局和结构，加强对国有企业社会效益的监管（六）积极调整国有经济布局和结构，加强对国有企业社会效益的监管国有企业应该围绕做强做大主业，积极开展调整重组，缩短管理链条，改制分离辅业，企业发展呈现新的活力。中央企业以市场为导向，立足于优化配置资源，做强做大主业，加大调整重组的力度。五年来，共有95家（次）中央企业参与了47次重组，中央企业户数已由19