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“三规合一”的探索与实践李洪斌广州市城市规划勘测设计研究院2014年8月主要内容：“三规合一”的缘起“三规合一”的内涵“三规合一”的探索“三规合一”的广州实践“三规合一”的展望缘起规划之争——我国城市主要规划的差异我国现行规划体系框架目前我国由政府出台的各类规划高达80多种，其中属于法定规划的大概为20多种，不同类型规划体系庞杂紊乱、部分呈现“各自为政”“争当龙头”的局面。1、规划的类型3、规划的层级关系2、规划的横向关系总体规划、区域规划、专项规划空间、非空间行政层级与技术层级上下脱节，整体与局部冲突部门规划互补、雷同、排斥“三规”是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划，是影响城市最大的三类主要规划。发展导向型资源保护型国民经济和社会发展规划城乡规划土地利用总体规划综合规划空间规划国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标，目标性强、空间性弱。城乡规划是一种综合发展导向型空间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性。土地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下的控制，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。法理基础差异规划法理基础不同直接带来在法律地位上的明显差异，使得规划在实施过程中面临法律地位难以界定、法律基础缺失，直接影响实施效能。国民经济社会发展规划主体功能区规划城乡总体规划土地利用总体规划宪法国家“十一五”规划城乡规划法土地管理法根本法行政规定行政法规划法理基础差异专栏：“三规”法理基础国民经济和社会发展规划——《中华人民共和国宪法修正案》（2004年）第99条强调“地方政府应该制定经济和社会发展规划……”，第5条“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”城市总体规划——《中华人民共和国城乡规划法》强调“城市总规应当依据国民经济和社会发展纲要（规划），要求与土地利用总体规划衔接”。第五条“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地利用总体规划相衔接。”土地利用总体规划——《土地管理法》第二十二条“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”技术标准差异坐标体系不统一：现行土地利用总体规划采用西安80坐标系统，城市规划采用地方坐标系统，而规划合一工作需在统一的工作平台上、统一的坐标系上进行，需要对坐标系统转换进行研究。分类标准不统一：城乡规划均采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJl37-1990）》，包括10大类，46中类，73小类；或采用《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》。土地利用总体规划采用《市县乡级土地利用总体规划编制规程》的3大类10中类29小类。审批与实施管理差异从规划期限看，国民经济和社会发展规划为5年一规划，并要求开展规划中期评估；从编制与审批看，国民经济和社会发展规划由地方主导编制，由本级人大审批，主要反映地方发展目标及诉求；从实施方式看，国民经济和社会发展规划主要通过年度建设项目计划进行实施，并通过统计数据进行监测、校正和反馈；从监督考核看，国民经济和社会发展规划主要通过人大年度审议方式监督考核；国民经济规划总体是加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。国民经济和社会发展规划审批与实施管理差异城市总体规划从规划期限看，城市总体规划一般为20年一编制，并要求开展规划实施评估；从编制与审批看，城市总体规划由国务院或上级政府审批（根据法律规定的权限不同，审批机关不同），但重点结合城市特点反映地方发展诉求；从实施方式看，城市总体规划主要通过近期建设规划及控制详细规划进行实施，并通过卫星遥感影像检查及实施评估报告进行监测、校正和反馈，可通过下层次规划的修改保障地方发展诉求；从监督考核看，城市总体规划主要通过规划实施评估进行监督考核；城市总体规划的意义在于指导城乡建设和土地利用，合理配置资源，改善人居环境，确保城市科学合理发展。控制性详细规划控制性详细规划由地方城乡规划主管部门根据总体规划组织编制，由地方人民政府审批。控规的编制、调整和审批权在地方。控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。城乡规划审批与实施管理差异从规划期限看，土地利用总体规划为10-15年开展一轮编制工作，并要求开展规划中期评估工作；从编制与审批看，城市的土地利用总体规划由地方负责编制，但由国务院或上级政府审批（根据法律规定的权限不同，审批机关不同），指标逐级下达，并强调耕地、基本农田保护和建设用地管控，重点反映了中央政府对地方的控制；从实施方式看，土地利用总体规划主要通过年度土地利用计划进行实施，并能通过规划修改保障国家、省、市建设项目落实；从监督考核看，土地利用总体规划主要通过年度计划指标使用、耕地目标责任制、规划实施评估等方式进行监督考核；土地利用总体规划通过对土地利用实行规划管理，强化土地利用宏观调控和微观管理机制，协调部门与产业用地矛盾，优化土地利用结构与布局。土地利用总体规划规划审批权限差异国民经济和社会发展规划城乡总体规划（控制性详细规划）土地利用总体规划本级人大国务院、上级政府（本级政府）国务院、上级政府国民经济社会发展规划主体功能区规划城乡总体规划土地利用总体规划重大建设项目近期建设规划年度用地计划实施计划规划期限暂无正式规定5年10-15年左右15年左右10-15年规划期限和实施手段国民经济社会发展规划主体功能区规划城乡总体规划土地利用总体规划年度政府工作报告近期建设规划年度用地计划人大审议规划实施监督规划实施监督评价政绩考核规划修编用地指标调控统计数据报告、检查遥感用地监察实施计划监测手段监督方式保障机制约束性约束性强制性实施力度暂无正式规定“三规”编制、审批、监督、实施差异国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划都为法定规划，由于规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机制不同，以及各部门规划期限、规划目标的差异，导致各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、表述方式不一致、甚至相互矛盾等问题经常出现。三规的“分立”甚至“冲突”，导致了开发管理混乱、建设成本增加，削弱了各自的严肃性和权威性，往往成为冲击城市整体形态和空间结构的突出因素，三规的“分立”不适应城市科学发展的要求，亟需开展“三规合一”工作。内涵“三规合一”概念及作用？“三规合一”是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间布局的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。什么是“三规合一”？“三规合一”的本质“三规合一”是一个规划协调的工作，而非一种“规划”。在工作过程中，“三规合一”不是重新编制新的规划；在管理上，“三规合一”不会取代任何一个法定规划。作为一种协调工作，“三规合一”需要具备的三要素：WHO，谁来协调：利益协调方，三个规划的编制主体WHAT，协调什么：协调内容，空间管理的底线WAY，协调路径：协调方法和机制，行政+技术底线思维（bottom-linethinking）是一种思维技巧，具有后顾性思维取向，是现代公共管理行为的重要思维模式，它注重的是对危机、风险、底线的重视和防范，管理目标上侧重于防范负面因素、堵塞管理漏洞、防止社会动荡。“三规合一”的突破点，对城市空间发展底线的判读在底线思维下，“三规合一”的控制底线主要包括：政策底线：建设用地的边界、基本农田保护边界发展控制底线：建设用地增长边界生态底线：生态保护的边界环境底线：具有排他性功能的边界服务底线：基本公共服务设施边界在2013年12月12-13日举行的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。1、习近平总书记指示探索“三规合一”三规合一是国家体制创新和改革的重要突破口2012年9月7日，国务院总理李克强在省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会的讲话中要求：“在市县层面探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划‘三规合一’”。2、李克强总理要求在市县层面探索“三规合一”《国家新型城镇化规划(2014-2020年）》2014年3月印发，提出：3、国家新型城镇化规划提出“多规合一”加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。4、住建设部要求开展县（市）“三规合一”试点工作提出“以科学发展观为指导，全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全城管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的”三规合一“或”多规合一“，逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系。探索国内主要城市“三规合一”的观察与思考相关城市的探索1、机构合并——“两规合一”的机构保障2008年10月份，上海市进行机构改革，国土住房拆分，单独成立住房保障局，与城市规划局合并，成立规划和国土资源管理局，为上海市“两规合一”工作的启动提供了机构保障。2、突出土地刚性要求——“两规合一”的载体上海“两规合一”的载体还是土地利用总体规划。但因为依法行政要求越来越高，两个规划还是各有所侧重。将在编制新一轮城市总体规划的时候，要跟现行土地利用总体规划保持一样，达到集中建设区的完全统一。上海市——“两规合一”经验借鉴上海市——“两规合一”经验借鉴3、“两规”并行，区镇同步。市级规划是“两规”同时做，其中土地利用总体规划是按照国家规定开展，城市总体规划只是进行梳理。在“两规合一”的土地利用总体规划批准后，同时启动所有的区县和镇乡的土地利用总体规划，也是要求两个规划同步开展。4、突出“三线”划定与管理基于“两规合一”实际管理需要，划定了核心的三条控制线：建设用地控制线、产业用地控制线、基本农田控制线。武汉市——“规土合一”经验借鉴1、机构合并、编制机构整合武汉市基于国土部门与规划部门合并的行政基础，实行“两规”编制单位合署办公。2、梳理规划编制体系武汉市通过建立两阶段五层次的协调体系“两规”协调，在具体实施过程中通过重点项目群项目包的落实促进规划实施，通过具体建设项目的同审同调保障项目落地，针对不同区域（都会区、副中心、乡镇）进行差别化管理。“两段五层次、主干加专项”编制体系武汉市中心城区土地利用总体规划——建设用地基本全覆盖响应全国统筹城乡综合配套改革实验区先行先试的政策,重庆市在区县层面将产业发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划进行叠合（简称“四规叠合”），整合成为经济和社会发展总体规划。“四规叠合”旨在破除“四规”所涉及的部门利益之争，促进产业发展、城镇建设、国土管理、环境保护等方面工作的相互衔接和协调发展，探索突破其特殊的大农村与大城市并存的城乡二元困境，并打破规划部门的分割。重庆市——四规合一经验借鉴北京市完成“四规”统筹与协调研究，以“促进北京‘十二五’期间城市发展重大项目空间储备”为目标，以重点区域、重大项目、核心保护区域为协调对象，建立相关协调机制，保证重大项目实施。北京市——“四规”统筹和协调协调重点重点发展区域重大建设项目核心保护区域主体功能区规划1.选择重点发展区域要尽可能与重点开发区一致；2.新选定的重点开发区域要与主体功能对照，判断是否符合主体功能要求；1.制定符合