—1— 从越南船舶工业集团债务危机 看电力企业多元化经营监管 东北

—1—从越南船舶工业集团债务危机看电力企业多元化经营监管东北电监局胡伟越南船舶工业集团创立于1996年，是越南著名大型国有企业，核心业务是造船，目标是成为世界最大的船舶制造企业之一。造船业高景气时期，越南政府鼓励集团多元化发展，该集团的业务无限扩张到了约450个领域，甚至包括温泉疗养、摩托车装配和房地产等，这些非核心业务占用了大量资金，且管理不当难以盈利。全球金融危机爆发后，大量造船订单被取消，导致了越南船舶工业集团受到沉重打击。到2010年6月，集团负债已经达到45亿美元，相当于越南2009年GDP的4.5%，使越南政府面临巨大压力，企业危机逐渐波及主权信用。2010年12月15日，国际知名评级机构穆迪下调越南债务评级，越南船舶工业集团债务危机被认为是原因之一。12月23日，另一家国际知名评级机构标准普尔下调越南长期外债评级。2011年1月12日，越共第十一次全国代表大会开幕当天，主要领导人阮晋勇不点名的提及这一企业债务危机，足见越南国内这一问题的严重性，波及范围之广。越南交通部将越南船舶工业集团的问题归结为金融危机引—2—起的行业低谷、错误的投资决策和不良项目、贷款和资金安排不当等三个深层次的原因。如果说金融危机引起的行业低谷是越南船舶工业集团债务危机的直接导火索，那么长期无所顾忌的多元化经营，以及由此引发的投资决策失误和资金安排混乱则是将其推向危机的慢性毒药和根本原因。越南船舶工业集团债务危机告诉我们：一是国有企业多元化经营应当有度,应当有合理边际；二是国有企业多元化经营应当有监管和风险预警。对于我国电力行业，在不断收获多元化经营的成果时，也应当从经营和监管两个角度考虑如何规避多元化经营的潜在风险。多元化经营是我国电力行业企业集团常见的经营方式，对于电力企业，采取多元化经营有主动的因素，例如，通过煤电路港一体的多元化经营，有利于发电企业煤炭的稳定供应，又如，电力行业作为资金密集型行业，通过投资银行、保险、证券等行业，可节省金融成本，获取金融利润。同时多元化经营也有被动的因素，例如当前上网电价仍由政府定价，发电企业被迫以其他行业利润消化特定时期的政策性亏损。又如，一些电力企业为安置主业剥离职工，不得不依托主业开展多元经营。还有的属计划经济时期遗留的企业办社会问题。总之，多元经营对于我国现阶段的电力行业，并非简单的企业经营理念问题，而是具有不可回避的—3—现实意义。从国外的情况看，以美国为例，曾在1935年的《公用事业控股公司法》中对电力企业多元经营进行严格限制1，但在2005年的《公用事业控股公司法》中将重点转为对电力主业与非主业业务关联交易合理性的监管2，监管放松背后也是比较现实和复杂的企业利益。我国电力行业多元化经营随着社会整体经济发展而快速发展，投资领域几乎没有限制，非电力主业投资从金融、房产、设备制造、冶金到一次能源开采、基建工程设计和施工、材料加工、贸易、培训，有的以电力为主业的企业集团甚至在汽车销售、零售连锁上也有出色表现。这一点和危机前的越南船舶工业集团有一定的相似。一直以来，人们对电力行业多元化经营的不利影响主要总结为以下几个方面：一是多元经营占用主业资金和精力，影响主业深度经营，甚至拖累主业发展。二是多元化经营模糊了电力行业的主业成本，便利了转移主业利润，不仅造成了监管困难，而且降低了企业对电力主业盈利能力的预测能力。三是多元化经营下的关联交易，将可能使非主业成本转嫁给电力消费者。四是多元经营使垄断势力借助资本纽带进入竞争性领域，破坏市1如电力企业集团如果跨州经营，至多只能两级，即母子公司；电力企业集团需要到证券和交易委员会（SEC）登记；禁止电力企业集团内子公司向母公司提供贷款；电力企业集团从事非电力公用事业业务，需要SEC审批，同时要业务之间的完全隔离等。2主要是对电力公用事业业务成员单位与非主业成员单位交易价格合理性（与市场价格比较）的监管，美国能源监管委员会第707-A号法令（RM-07-15-001）对该项授权进行了细化。—4—场竞争秩序。而近期发生的越南船舶工业集团债务危机则提醒我们：过度多元化经营扩大了主业的风险敞口，引发的债务风险往往以连锁破产的形式出现，来势凶猛，危害巨大，更应当引起注意。电力行业无论资产总量，还是在社会生产中所处的产业链地位，或者与人民生活密切程度，都是绝对的基础性行业。这样一个关系国计民生的基础性行业，一旦陷入类似越南船舶工业集团的债务危机，一是波及范围广、危害巨大，不仅影响上下游行业，影响银行等债权人经营，也影响普通群众生活，甚至影响主权信用评级；二是政府财政救援难度大，救援所需资金数以亿计，而且救援本身将滋生新的道德风险。大型电力企业集团倒闭并不是新鲜事，1929-1933年的美国大萧条期间Insull电力公用事业集团（全美最大的企业集团）因摊子铺的太大和资金链断裂破产，直接催生了主要针对电力企业集团多元化经营监管的美国1935年《公用事业控股公司法》。2001年12月2日，世界上曾经最大的电力公司之一的美国安然公司申请破产，除了从事衍生品交易外，过度多元化经营也被认为是主要原因之一。在安然公司鼎盛时期，下属关联企业3000多家，其业务不仅包括传统的天然气和电力业务，还包括投资、木材、煤、化学药品、广告、纸业、木材和保险等等，经营的产—5—品超过了1500种，并且提供有关能源输送的咨询、建筑工程等服务。2000年破产前夕宽带业务盛极一时，安然又投资了宽带业务。考虑到多元化经营风险的现实性和危害性，监管机构有必要慎重对待。笔者个人认为，目前，证券、国资等监管部门均依各自职责对电力企业投资监管做了大量实践和探索工作，但限于一定的范围和一定的角度。例如，证券监管针对上市电力公司，通过首次公开发行环节和增发重组环节对资金投向进行监管。国资监管针对国有（特别是中央国有）电力企业，以出资人的身份控制非主业投资的大方向3，特别是通过增量投资的年度投资计划报告制度实现对增量部分的非主业投资的监管4，通过削减非主业投资利润在考核数据中的比重抑制投资冲动。但客观上讲，上述监管措施出发点和落脚点均仅针对作为个体的企业而不是行业整体，也没有覆盖全部电力企业。由于监管对象众多，不仅仅是电力企业，很难有精力形成对电力企业多元化经营日常的、连续性的监管，也没有强调电力行业非主业投资需更加保守的特殊性。作为电力监管机构，应当从电力行业整体角度出发，积极以3见，同时国资委正考虑通过两个指引，即《中央企业战略指引》和《投资风险管理指引》加强对非主业投资的引导和规范。可见，国资委对非主业投资的监管措施主要是行政指导和行政考核。4详见国资委《中央企业投资监督管理暂行办法》第六条、第七条和第八条—6—信息报送为切入点，利用日常监管以跟踪存量电力非主业投资为重点，以防范电力行业经营风险为目标，以保障电力系统安全稳定运行，促进电力事业健康发展为任务，会同国资、证券监管等部门全面开展对电力行业多元化经营监管工作。早期的《电力监管条例》（征求意见稿）中曾经设计了电力监管机构审批电力行业非主业投资进行审批的内容，但这一内容没有最终保留在《电力监管条例》（草案）和最终生效版本中。虽然现行《电力监管条例》没有规定电力监管机构对电力企业非主业的投资的审批权，但并不是排除电力监管机构对电力企业非主业投资的监管。《电力监管条例》明确了电力监管的任务是维护电力市场秩序，依法保护电力投资者、经营者、使用者的合法权益和社会公共利益，保障电力系统安全稳定运行，促进电力事业健康发展。这些监管任务的实现，有赖于对电力企业经营状况的有效跟踪和监管。例如，大型电力企业集团财务危机极可能影响电力系统安全稳定运行。《电力监管条例》还明确了电力监管机构可以制定电力监管规章、规则，可以要求电力企业报送与监管事项相关的文件、资料，并有义务要求电力企业将与监管相关的信息系统接入电力监管信息系统。可见，电力监管机构不仅应当以行业监管者的身份参与监管电力企业非主业投资，同时也具备履行该项监管任务的监管措施保障。—7—电力监管机构对电力企业多元化经营监管的方式及重点是：1、明确定位，积极会同国资、证券监管部门开展电力企业非主业投资的监管工作。积极会同有关部门搭建电力企业非主业投资监管合作平台。各部门可以通过信息共享、联合检查、联合行政指导等形式，提高监管信息质量和监管工作力度。电力监管机构应充分利用、借鉴其他部门对非主业投资的已有监管成果5，并从行业监管者的角度向国家提出对具体非主业投资的看法和建议。2、突出电力监管在电力企业多元化经营监管中的优势和特色。一是电力监管机构应充分利用电力行业整体监管、日常监管的优势，重点依托现有平台通过日常监管（甚至是信息系统的实时监管）加强对存量非主业投资经营状况变化的跟踪，推动主辅分离，以行业整体监管的角度评估非主业投资对主业具体影响，特别是弥补已有监管对非国有、非上市和部分地方电力企业的非主业投资监管真空，补强已有监管在日常（实时）监管、连续性监管上的薄弱之处。二是电力监管机构应当在非主业投资监管中融入其他必要的电力监管内容。例如，通过对主业和非主业关联交易的监管，防范转移主业利润和虚增主业成本，保护消费者权益，推动实现有效的成本监管。5实践中已有电力监管派出机构要求电力企业非主业投资在报备国资监管部门的同时抄报电力监管机构。—8—3、建立电力企业多元化经营的登记制度和监测指标体系。对一定规模6的电力企业集团进行集团组织结构、经营范围的初始备案登记和变动备案登记。建立监测指标体系，对非主业投资和集团整体经营状况和财务状况进行监测。从行业整体稳定运行角度设定预警指标，如在单一市场中市场占有率达到一定份额，对电力供应有较大影响的电力企业，对外投资占资产总额的比例或是对外短期负债占流动资产的比例达到一定程度时，电力监管机构评估其对电力供应的影响，提升电力供应能力观察级别，会同有关部门采取相应的监管措施。4、注意电力企业多元化经营监管工作中企业经营自由的保护。在监管方式上应以非现场监管和行政指导为主。以企业信息报送为主要内容的非现场监管方式和行政指导是柔性的监管方式，既可以达到监管目的，又可以降低监管成本和减小对企业经营的影响。电力监管机构通过企业信息报送可以及时掌握企业经营信息，根据事先设定的信息预警系统，要求高风险企业补充报送具体信息。在认定风险达到一定水平时，电力监管机构可以以约谈、监管建议等方式开展行政指导，警示相关企业并提出权威性的建议，对多元化经营的合理边际提出监管意见，同时向有关部门反映风险情况和相应的行政建议，为防范行业系统性风险争6如跨市以上行政区经营，资产规模、子公司数量和集团内部单位层级数、在局部电力市场占有率等都可以作为综合衡量规模的标准。—9—取时间。