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第三屆地方自治與民主發展研討會 B4 – 1 ‐ 1 從中石化安順廠個案--探討汙染社區社會資本建構之方式張銘顯東海大學行政管理暨政策學系碩士生摘要中石化安順廠是在經濟繁榮的背後，留下汞、五氯酚與戴奧辛等有毒廢棄物汙染，造成當地居民與生態環境的惡夢。面對環境汙染問題時，民眾對地方環保機關普遍持著不信任的態度，政府與人民之間產生了「信任差距」，且過去的環保抗爭運動大多屬於激進衝突的手段，難以得到全民的認同而逐漸失去著力點，而有效的社會資本建構能增進彼此間的信任以凝聚共識，促使居民與居民之間以及政府與居民之間的合作關係產生，以共同解決汙染問題。在整理國內外社會資本相關文獻後可歸納出社區社會資本的建構指標主要有七項，包括自主性組織、互惠規範、社區活動、社區問題調查、尋求外界資源、宗教力量、社區領袖等，在透過深度訪談及分析後，期望歸納出台鹼安順廠社區社會資本建構的獨特性與不足之處。實證結果顯示，除了志願性組織及社區領袖兩個面向，對於社區社會資本建構較有利外，其餘面向皆呈現不足的情形，而無法有效累積社區社會資本。欲充實此社區之社會資本，本研究建議以社區發展協會取代其功能，將更有利於帶動居民關心並參與相關事務，而社區領袖間也必須有更頻繁的溝通與合作，以凝聚居民間的共識。其次，政府單位應提供部分資源於社區自主使用，以促進其自主能力的提升，而社區也必須尋求更多的非營利或營利單位的接觸與合作，以彌補自身資源不足；最後在宗教力量上，廟方在經費上具有自主使用權並且相當充裕，應本著對社區及信徒的回饋，更積極的參與汙染問題的解決，以及提供更多的資源協助，最終目的乃希望社區能恢復以往乾淨的生活環境。關鍵詞：中石化安順廠、環境汙染、社會資本第三屆地方自治與民主發展研討會 B4 – 1 ‐ 2 壹、前言西方國家自從工業革命後，經濟快速成長，大量生產和大量消費導致自然資源和環境的過度利用。結果接踵而至的是環境危害和汙染等問題。雖然早就有有識之士提出警告和呼籲，但西方工業國家真正開始重視環境問題，大概是在第二次世界大戰以後（高明瑞，1992：147），至70年代大多數先進國家才開始制定環境保護法，並設置環境保護行政機關（蕭新煌等，1993：102）。在台灣，經濟起飛除了借重於國民的心智與勤奮外，也大量利用了台灣島上的各種天然資源，只是這些年政府在訂定國家發展方向及資源利用政策時，並未考慮台灣的生態環境與自然資源特性，導致大規模的環境破壞與汙染（劉小如，1994：574-575）。環境問題在台灣逐漸成為公開討論的議題，大致起源於60年代，然而這只是環境問題受到注意的開端，並未引起廣大的討論，環境問題終究在經濟掛帥的當時被政府及社會大眾所忽略。直到1981年四次的地方性環境行動1，顯示出台灣民眾對環境的敏感和關切，它也說明了民眾環境意識的提升（蕭新煌，1987：214-222）。除了上述提到的公害案例與環境問題，近年來最為人所關注的汙染事件當屬中石化安順廠的汙染問題。中石化安順廠是在1942年由日本鐘淵曹達株式會社強租民地所興建，生產固鹼、鹽酸和液氯，亦是日本海軍製造毒氣的工廠，抗日戰爭期間遭到盟軍轟炸而部分毀損。台灣光復後於1946年經政府派員修復，並更名為台灣製鹼公司台南廠，1951年更名為台灣鹼業公司安順廠。1982年因經濟因素關閉，並於同年4月與中國石油化學工業開發股份有限公司合併，40年間台鹼公司先後生產燒鹼、鹽酸、液氯和五氯酚（黃煥彰，2002：80），對當地之景氣，甚至台灣的經濟發展，都有不可抹滅的貢獻。然而經濟繁榮的背後，卻是留下汞、五氯酚與戴奧辛等有毒廢棄物汙染，造成當地居民與生態環境的惡夢（陳慈陽，2005：32）。民主政治常軌下，民眾應該信任並且服從公權力的行使。不過，實際情形是：民眾對地方環保機關普遍持著不信任的態度，一般民眾也往往無法接受政府官員對公害原因所鑑定出來的不利結果，因此，政府與人民之間產生了「信任差距」（丘昌泰，2002：45）。而一個社會資本累積甚多的公民社會，由於網絡之間具有高度的信任感，一但建立高度信任感，將使得民眾有較高意願與他人或國家機關進行合作性的互動（陳恆鈞，2002：156-158）。因此，社會資本的累積將有助於居民與政府機關產生合作性的互動，以利於環境汙染問題的解決。其次，過去的環保抗爭運動大多激進衝突的手段，導致政府、工廠與社區居 1 四次的地方性環境行動包括1981年7月彰化花壇鄉116位農民集體向彰化地方法院提出告訴，控告該鄉8家窯業磚瓦工廠排放有毒煙害，造成稻作年年歉收。這是台灣地區第一宗集體反污染訴訟案件。同年8月，在南台灣恆春出現了「保護過境候鳥」的行動，另外，包括1983年發生在台北關渡的保護淡水河口紅樹林區，以及高雄縣林園鄉「阿米諾酸事件」第三屆地方自治與民主發展研討會 B4 – 1 ‐ 3 民間呈現出緊張的對峙關係，只能消極的解決當前的問題，而無法產生長遠的規劃，因此難以得到全民的認同而逐漸失去著力點。面對環境問題，社區居民應該採取理性且合作的方式，增進彼此間的信任以凝聚共識，有效的建構社會資本，將凝聚社區居民的力量、強化居民共同解決汙染問題之意願，並且願與政府單位合作共同面對當前之各項問題。本研究即針對社會資本文獻加以蒐集，透過對理論的整理，提出社會資本建構之方式，並經由訪談來檢視中石化安順廠社區目前在因應汙染問題上，如何增進居民對於汙染的關心，以及促進居民自發性的參與汙染問題之解決，進而整理出此社區建構社會資本的方式為何，期望藉由理論與實務的對照，提出目前中石化安順廠社區建構社會資本的獨特性與不足之處。第三屆地方自治與民主發展研討會 B4 – 1 ‐ 4 貳、社會資本的起源與意義一、社會資本的起源社會資本（socialCapital）一詞在近來受到廣泛的使用，不過它未必是一個全新的概念。早在1831年AlexisdeTocqueville偕同友人踏上美國這塊所謂的“新大陸”之際，美國的“鄉鎮精神”帶給他極為深刻的印象，更因此而注意到美國民主成就與活躍的公民社會之間的關聯性。因為人民會透過各種志願性團體與社區，發揮自我組織的能力，便毋須事事仰賴政府出面解決公共財的紛爭，人民亦能夠從彼此互動中，自發地培養合作與協調之默契，並將此一不成文的規範帶入公共生活領域。如果不是鄉鎮精神，即便有聯邦憲法與三權分立，美國人也恐難享有真正的自由，因此，鄉鎮精神成為了美國民主的靈魂（江明修，2002：5-6；江明修、陳欽春，2005：183）。儘管Tocqueville並未使用過社會資本一詞，但其對美國社會的深入觀察，奠下了往後研究社會資本的基礎。最早使用社會資本一詞的是女性進步主義者LydaJudsonHanifan，在1916年撰文用以敘述鄉村的學校社區中心（Fukuyama著、張美惠譯，2000：42），Hanifan在介紹社會資本的概念時指出（Putnam，2000：19）：「在使用“社會資本”此一語彙之時，其中使用“資本”的名稱僅取其比喻，基本上我並不贊同其一般通義。這裡指的是在生命中比這些有形的物質更為重要的東西－那就是在人們日常生活中出現的善心（goodwill）、同伴情誼（fellowship）、同情（sympathy）以及由個人及家庭所組成的社會單元間的社會交流。個人在社會上離群索居的話將顯得無能為力，如果他開始與鄰居接觸，將有助於社會資本的累積，並滿足他的社會需求，而社區中的所有人透過彼此合作，將能夠產生社會的潛在資源來促進整個社區的良好生活。」Hanifan對社會資本之見解，很明顯地建立在經濟資本的喻象中，其以“資本”作為隱喻，其實是在當時資本主義社會紊流中，提醒大家除了經濟資本，還有一項值得關注的社會資本（江明修、陳欽春，2005：184-185）。然而Hanifan的概念並沒有得到其他學者的重視，之後只有零星的出現在幾位學者的研究當中，如JaneJacobs的經典作品《TheDeathandLifeofGreatAmericanCities》，文中談到都市中舊式綜合用途的社區有綿密的關係網絡，形成極有助於公共安全的社會資本。七十年代則有經濟學家GlennLoury及社會學家IvanLight以此分析大都市中心貧窮地區經濟發展的問題（Fukuyama著、張美惠譯，2000：42）。二、社會資本的意義真正將社會資本一詞導入社會科學領域的是法國學者PierreBoudieu，Boudieu把在社會空間的各個市場中競爭的資本，進一步劃分為四大類：經濟資第三屆地方自治與民主發展研討會 B4 – 1 ‐ 5 本、文化資本、社會資本及象徵性資本2（高宣揚著，2002：247-248）。在四種資本型式當中，社會資本指的是實際性或潛在性資源的總合，它關係到有些制度化且彼此相互熟識和承認的長久關係網絡（邱天助，1998：134-135）。社會資本並非一種自然的賦予物，不是天然地產生的，而是要求經過一種創建和維持性的勞動過程，特別是經過行動者長期經營、有意識的攏絡、交往及反覆協調，透過關係的建立和維持，方能形成社會資本（高宣揚著，2002：251；Bonnewitz著、孫智綺譯，2002：73）。不同於Boudieu強調社會資本的社會網絡結構，以及資本的累積、轉換的特質等抽象意涵的描述，JamesColeman指出個人與網絡之間的關係對產生信任與執行規範深具意義，個人與他人社會連繫的強弱，將影響個人獲取利益的多寡（謝俊義，2001：91），因此，Coleman把社會資本定義為（Coleman著、鄧方譯1992:299）：「社會資本的定義由其功能而來；它不是某種單獨的實體，而是具有各種不同形式的不同實體；其共同特徵有兩個：它們由構成社會結構的各個要素所組成；它們為結構內的個人行動提供便利。和其他形式的資本一樣，社會資本是生產性（productive）的，是否擁有社會資本，決定了人們是否可能實現某些既定目標。與物質資本和人力資本一樣，社會資本並非可以完全替代，只是對某些特殊的活動而言，它可以被替代。與其他形式的資本不同，社會資本存在於人際關係的結構之中，它既不能依附於獨立的個人，也不存在於物質生產的過程之中。」相對於Boudieu和Coleman兩位學者對於社會資本的研究具有卓著的成就，RobertPutnam這位政治學者對社會資本理論最大的貢獻，莫過於他將理論實際運用與推廣。在Putnam的論述中，他對社會資本所下的定義是：「在一個繼承了大量社會資本的共同體內，自願的合作更容易出現，這些社會資本包括互惠的規範和公民參與的網絡。…這裏所說的社會資本是指社會組織的特徵，諸如信任、規範以及網絡，它們能夠透過促進合作行為來提高社會的效率（Putnam，1993：167）」。學者Fukuyama（2001：7）對於社會資本也有深刻的描述，在《SocialCapital,CivilSocietyandDevelopment》文章中對社會資本做了如下解釋：「社會資本是一種有助於兩個或更多的個體之間相互合作，可用事例說明的非正式規範。例如互惠性規範潛在地存在於自身與所有人的交往之中，但它只有在與人交往時才成為現實。就這種定義來說，信任、網絡、公民社會以及諸如此類的事物雖與社會資本相關聯，但全都屬於附帶現象，即他們是社會資本結果， 2 所謂經濟資本，是由生產的不同因素（如土地、工廠、勞動、貨幣等）、經濟財產、各種收入及各種經濟利益所組成的，這種資本可以立即的、直接的轉換成金錢，而且可以財產權的形式予以制度化。象徵資本是對社會世界的理解、認知，甚至指稱、界定的能力。是用以表示禮儀活動、聲譽或威信資本的累積策略等象徵性現象的重要概念。聲譽或威信資本有助於加強信譽或可信度的影響力，這類資本是象徵性的（高宣揚著，2002：249-252）。第三屆地方自治與民主發展研討會 B4 – 1 ‐ 6