《河南省房屋建筑和市政工程施工安全风险隐患双重预防体系建设实施细则》解读

《河南省房屋建筑和市政工程施工安全风险隐患双重预防体系建设实施细则》解读洛阳市住建局《实施细则》编制思路及总体设置《实施细则》主要内容解读贯彻落实《实施细则》几点建议1234《实施细则》出台的背景主要内容一.《实施细则》出台的背景（一）“双重预防机制”名词的由来■2015年8月12日，天津港“8.12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故发生后，从国家层面开始重新思考和定位当前的安全监管模式和企业事故预防水平问题。■2016年1月6日，习近平总书记在中共中央政治局常委会会议上发表重要讲话，对加强安全生产工作提出了五点要求：“四是必须坚决遏制重特大事故频发势头，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移，加强应急救援工作，最大限度减少人员伤亡和财产损失。”■李克强总理也指出：强化重点行业领域安全治理，加快健全隐患排查治理体系、风险预防控制体系和社会共治体系，…。（二）国家有关部署和要求出台了一系列文件■2016年4月28日，国务院安委会办公室印发了《标本兼治遏制重特大事故工作指南》（安委办[2016]3号），提出了“把安全风险管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面，坚持关口前移，加强过程管控，强化事后处置”的指导思想，要求着力构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制，形成点、线、面有机结合、无缝对接的安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作体系。■2016年10月9日，国务院安委会办公室印发了《关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》（安委办[2016]11号）,进一步明确了构建双重预防机制的主要内容和工作要求。■2016年12月9日，中共中央国务院发布了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》,在“基本原则”中，提出了“坚持源头防范。…,构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，严防风险演变、隐患升级导致生产安全事故发生。”■2017年1月12日，国务院办公厅印发了《安全生产“十三五”规划》（国办发〔2017〕3号），明确“预防为主，源头管控。…不断完善风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，…加快构建风险等级管控、隐患排查治理两条防线，有效控制事故风险，坚决遏制重特大事故。”■2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》，要求“强化安全风险管控”、“深化隐患排查治理”，“督促企业建立隐患自查自改评价制度，定期分析、评估隐患治理效果，不断完善隐患治理工作机制”。组织开展示范试点国务院安委会先后分两批在全国近20个省市开展双重预防体系建设示范试点工作，洛阳市被列入国家试点城市；2017年，住建部将河南省列入城市轨道交通工程双重预防机制试点地区。山东省2016年3月开始启动双重预防体系建设，成为全国第一个全面推行双重预防体系建设的省份。40.0%40.0%40.0%50.0%山东洛阳山东省自2016年起，连续3年事故发生率、人员死亡率下降40%。洛阳市2018年，事故起数下降50%。（三）全省工作部署和要求下发相关文件■2016年2月23日，省政府公布了《河南省生产安全事故隐患排查治理办法》（省政府令第173号），要求企业编制事故隐患排查标准清单、建立工作台账、严格隐患排查治理。■2016年11月30日，省政府办公厅印发了《河南省安全生产“十三五”规划》（豫政办〔2016〕198号），明确在煤矿、非煤矿山、危化、城镇燃气、建筑施工、城市轨道交通等重点行业领域推行隐患排查治理和风险分级管控双重预防性机制。■2017年12月11日，省委省政府印发了《关于深入推进安全生产领域改革发展的实施意见》（豫发〔2017〕31号），要求强化企业安全预防措施，构建风险分级管控、隐患排查治理和安全生产标准化“三位一体”的安全预防控制体系。■2018年11月，省政府办公厅印发《河南省深化安全生产风险隐患双重预防体系建设行动方案》（豫政办[2018]68号），明确了工作目标、实施步骤和重点任务，决定在煤矿、道路运输、建设、商贸等10大重点行业领域强力推进双重预防体系建设。要求行业主管部门制定本行业双重预防体系建设实施细则，2019年6月底前组织、指导、监督本行业双重预防体系建设；年底前全面推进双重预防体系建设；2020年底前实现双重预防体系稳定运行。■2019年2月，省安委会办公室又印发了《河南省2019年推进安全生产风险隐患双重预防体系建设实施方案》，全年分三个阶段力推双重预防体系建设工作。召开会议部署■2018年11月6日，省政府召开安全生产电视电话会议，对全面启动安全生产风险辨识管控与隐患排查治理双重预防体系建设行动进行了动员。■2018年11月20-21日，省安委会在洛阳举行了全省安全风险隐患双重预防体系建设观摩学习活动。■2019年1月24日，全省安全生产风险隐患双重预防体系建设现场推进会在洛阳召开，刘伟副省长出席会议并作重要讲话。提出了要注意把握双重预防体系建设的阶段性任务和工作原则。总体工作推进分为标杆示范、扩大示范、应用推广三个阶段。总的定位是规范、管用、智能、可持续、全覆盖。制订标准规范■《河南省企业事故隐患排查治理清单化管理体系建设通则（试用）》（省安委会文件2018.4）■《河南省企业安全风险辨识管控与隐患排查治理双重预防体系建设导则》（省安委会文件2018.11）■《区域安全风险评估规范》（DB41/T1645-2018）■《企业安全风险评估规范》（DB41/T1646-2018）■《河南省企业安全生产风险隐患双重预防体系建设评估标准（试行）》（征求意见）开展“双重预防体系”建设是否会增加企业负担？企业运行现状：职业健康安全管理体系国际标准化组织(ISO)及中国国家标准化委员会均制定发布了《职业健康安全管理体系要求》，作为一个推荐性的标准，职业健康安全管理体系是针对职业健康安全管理使用过程方法，并结合采用PDCA循环和基于风险的思维，从源头控制危险源，提供一个全面的、系统的安全管理思路。但未明确具体的针对各行业的操作方法。开展“双重预防体系”建设是否会增加企业负担？安全生产标准化通过建立安全生产责任制，制定安全管理制度和操作规程，排查治理隐患和监控重大危险源，使企业各活动符合安全相关法律法规和标准规范的要求，人、机、物、环处于良好的生产状态，推进企业安全生产规范化建设。安全生产标准化从侧重操作细节符合性管理，侧重消除事故发生的直接隐患，从而遏制事故发生。缺乏源头治理的有效思考及系统的思维。开展“双重预防体系”建设是否会增加企业负担？风险分级管控和隐患排查治理双体系作为安全系统管理的两个核心环节，在职业健康安全管理体系、安全生产标准化建设中均有明确要求，并作为其基础关键环节存在。其核心理念也是运用PDCA模式与过程方法，系统的进行风险点识别、风险评估与管控措施的确定，并对各个过程制定规则、原则，进行过程控制并做到持续改进。开展“双重预防体系”建设是否会增加企业负担？构建双重预防体系并不是给企业目前安全管理增加麻烦，更不是“两张皮”。对于扎实开展职业健康安全管理体系和安全生产标准化的企业，通过双重预防体系建设将会使目前安全管理体系更加系统和深化，从根本上实现事故的纵深防御和关口前移。开展“双重预防体系”建设是否会增加企业负担？构建风险分级管控与隐患排查治理体系，目的是要实现事故的双重预防性工作机制，是“基于风险”的过程安全管理理念的具体实践，是实现事故“纵深防御”和“关口前移”的有效手段。前者需要在政府引导下由企业落实主体责任，后者需要在企业落实主体责任的基础上督导、监管和执法。二者是上下承接关系，前者是源头，是预防事故的第一道防线，后者是预防事故的末端治理。构建两个体系解决了安全生产的长效机制，能够有效破解当前安全生产工作的诸多瓶颈。开展试点示范■在全省10个重点行业领域，选择了237家企业（单位）作为全省首批双重预防体系建设示范企业（单位）。其中有16家建筑施工企业。■试点工作主要分两个阶段第一阶段（2019年2月至5月）：试点先行，示范带动。从现有基础较好的企业中选择一批示范企业，创建成为标杆企业，探索路径、积累经验、提供样板。第二阶段（2019年6月至10月）：标杆引领，扩大示范。在第一批示范标杆企业的基础上，将示范范围扩大为实现各种类型企业全覆盖、市县整体推进创造条件。■组织人员赴山东考察学习。■2018年12月，制定印发了《河南省房屋建筑和市政工程施工安全风险隐患双重预防体系建设行动方案》（豫建建〔2018〕72号），明确了总体要求、实施步骤和6项重点任务。同时在《全省住房城乡建设工作会议》和《全省建筑业转型发展推进会议》上，把双重预防体系建设作为全年一项重点工作进行了安排部署。■选定了中建七局、省一建等10家特级建筑施工企业作为房屋建筑和市政工程施工省级试点企业，3月中旬还组织了省试点企业专程到山东进行了观摩学习。■组织了10家企业（单位）的20余名安全专家集中编制了《河南省房屋建筑和市政工程施工安全风险隐患双重预防体系建设实施细则（试行）》，并于2月11日正式印发。（四）省厅主要工作二.《实施细则》编制思路及总体设置以省安委会《河南省企业安全风险辨识管控与隐患排查治理双重预防体系建设导则（试用）》为指导，以国家有关法律法规、标准规范为依据，紧密结合行业特点，广泛借鉴省内外有关经验和做法，明确房屋建筑和市政工程双重预防体系建设的方法步骤和具体要求，力求《实施细则》的编制符合行业实际和工作需要，具有指导性、适用性和可操作性。编制整体思路■广泛收集省内外有关工作资料（山东、浙江以及省危化和工贸行业等），整体框架采用了省安委会《建设导则》结构，主要内容借鉴和吸纳了山东省的做法。■“双体系建设”没有涵盖全部工程建设责任主体，只涉及了建筑施工企业，对于建设、勘察、设计、监理等单位暂没有作出规定。■采用文字和图表相结合方式，编制了部分房屋建筑工程和轨道交通工程有关图表示例（市政工程方面内容较少）。■所用表格的内容尽量与省安委会《建设导则》相对应，方便与应急部门的数据对接。■对职业病防治相关内容暂未作出规定。（考虑工程建设涉及不多、山东省未制订相关标准、《建设导则》中未做系统规定）■《实施细则》共计11章、14个附录、36小节。主要章节设置五大部分组织建设风险分级管控隐患排查治理评估更新图表示例三.《实施细则》主要内容解读（一）术语解析风险■“风险”首次出现在《标准化工作指南第4部分：标准中涉及安全的内容》（GB/T20000.4-2003）中，定义为：对伤害的一种综合衡量，包括伤害发生的概率和伤害的严重程度。在2009年颁布的《风险管理术语》（GB/T23694-2009)中，对风险的定义是：发生的概率和其后果的组合。■《职业健康安全管理体系要求》（GB／T28001-2011）《城市轨道交通地下工程建设风险管理规范》（GB50652-2011）《建筑施工企业安全生产管理规范》（GB50656-2011）《企业安全风险评估规范》（DB41／T1646-2018）■《风险管理术语》在2013年修订后，对风险重新定义为：不确定性对目标的影响。注明“通常用事件后果（包括情形的变化）和事件发生可能的组合来表示风险。”《ISO45001:2018职业健康安全管理体系要求及使用指南》对风险也做了相同的定义。􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦􀔦■《河南省企业安全风险辨识管控与隐患排查治理双重预防体系建设导则（试用）》（豫安委办〔2018〕79号）对“风险”定义为：发生危险事件和危害暴露的可能性，与随之引发的人身伤害或健康损害或财产损失或环境破坏的严重性的组合。可能性，是指事故（事件）发生的概率。严重性，是指事故（事件）一旦发生后，将造成的人员伤害和经济损失的严重程度。风险=可能性×严重性。风险点■“风险点”在国家和行业标准中没有找到相对应的术语，在山东省地方标准《安全生产风险分级管控体系通则》（DB37／T2882-2016）中首次出现，定义为：风险伴随的设施、部位、场所和区域，