第2章 环境与发展的战略转型：国际经验与中国对

第2章环境与发展的战略转型：国际经验与中国对策2.1前言近年来，种种迹象表明，中国正处在一个环境与发展的战略转型期，中央政府已着手将环境保护和社会经济发展统筹考虑。这一战略转型具有两大鲜明的特征，一是环境议题已处于国家议事日程的中心地位，环境保护开始进入国家发展的主流；其二，经济和社会政策的制定，开始务实考虑环境诉求。战略转型期的到来有其历史必然性，是经济全球化背景下中国的环境与经济、环境与社会、环境与政治关系发展变化的必然趋势和规律，是各种主要关系集成转变的结果。从环境与发展的战略转型到现实转型将是一个漫长和艰苦的过程，面临一系列挑战，在加强常规的以污染预防和生态保护与修复为核心的环境管理的同时，应该采取包括政治、经济、社会、技术和文化等途径在内的一体化环境保护战略。2007年10月召开的中共十七大关于环境与发展问题所提出的一系列创新性的战略思想和政策。其实，环境与发展战略转型并非中国独有的历史现象，只是各国表现的方式不尽相同。20世纪60年代和70年代初期在日本、20世纪80年代中期在韩国都有类似的战略转型出现。德国的战略转型则从20世纪70年代中期开始，到20世纪80年代中期特征昀为明显。而洛杉矶和美国的转型发生在20世纪60年代后期。这些国家出现战略转型时，正值技术和政策发展的早期阶段。当中国面临这一转型时，不仅国内的技术和政策环境更为成熟，而且具备了从国际经验中吸取教训的条件，得以在强调污染预防的同时加强污染控制。2.2战略转型的国际经验1本章将介绍一些有关其它国家的案例，这些国家的环境与社会政策都发生了彻底的变革，以将新的环境意识内容包括在内；另外本文也希望能使中国吸取这些经验和教训。相关案例包括二战后日本的工业污染和能源效率状况、韩国1987年民主化后的工业污染、20世纪80年代德国的酸雨以及90年代的循环利用状况以及美国在1977年《联邦清洁大气法案》修订后洛杉矶的空气污染问题。每个案例都简要介绍了特定转型期之前的环境政策和状况、引发或允许环境政策发生重大变革的事件、公有以及私有部门为开展变革而采取的特定措施、这些措施取得的成效以及促成这些变革的潜在因素。11本部分主要由JeremyWarford撰写，参加本部分案例撰写的还包括DanielA.Mazmanian,MirandaA.Schreurs,和EsookYoon2.2.1.战略转型期之前的政策和事件日本在经历了第二次世界大战的重创后，日本开始了大规模的工业化和重建项目。它很快就出现了所谓的“新兴工业化国家”今天都会面临的问题，即如何协调经济发展和环境保护之间的关系。当时的公共健康政策基本上只关注传染病的预防以及为民众提供基础的卫生设施和服务，几乎没有关注水污染的政策。除了恶臭、煤烟和灰尘，公共政策中很少会关注空气质量的问题。二战后日本在对毫不关注环境的状况下而经历的经济飞速发展带来了非常严重的公众健康问题。这首先发生在50年代，并促成了随后若干年内对政策采取的显著变革。这些变革带来了环境质量的重大改善，同时经济仍然保持快速发展。日本此时仍然面临重要的环境问题，但是由于具备了工业污染控制和能源效率这样良好的环境指标，1960～1970这十年可是说是日本在环境政策和环境保护措施方面发生转型的一个时期。韩国1987年民主体制形成之前的大约20年中，韩国一直保持非常快速的工业发展，但同时却未充分重视这些发展对空气和水体质量以及人类健康所造成的越来越严重的影响。早期的环境法基本没有什么权威，同时也缺乏系统的监测和执法程序。由于政府工业政策面对的挑战受到了严格限制，当时几乎没有发生有组织的公众示威活动，只有个别申诉要求对高污染的工业区造成的损失进行经济补偿。事实上，由于大家普遍认为应该把经济发展放在首位，无论是公众还是媒体都很少关注环境保护。当时，空气污染是韩国昀明显的环境问题。按照国际上二氧化硫和悬浮颗粒物的较高的浓度标准，韩国当时的空气质量已经不合格了。世界卫生组织（WHO）进行的研究表明，首尔空气中的二氧化硫浓度创下了迄今为止全球各大城市的昀高记录。除了二氧化硫，二氧化碳、氮氧化物和空气中悬浮微粒的浓度也由于汽车数量的增加而不断升高。为了解决这些污染物浓度不断升高的问题，韩国政府在这段时期出台了许多新的环境法律来控制污染，但由于缺乏足够的资源来实施或执行，这些新出台的或修订的法律和法规形同虚设，收效甚微。这说明政府并没有真正加强对环境保护的重视。“先发展，后治理”的逻辑仍然占据主导地位，并体现在韩国应对所有的环境问题上。环境团体十分弱小，缺乏资金，同时也与社会隔离。1987年韩国民主体制的产生显著改变了这种情况。尽管韩国仍然存在严重的环境问题，但在随后的5～10年中，环境问题逐渐开始受到重视，为韩国不断改进其环境绩效奠定了基础。德国德国并非一直都是环保先驱。与欧洲其它国家一样，东德和西德在二战后都把主要目标放在了推动经济发展上，尽管它们具有不同的政治经济模式。无论是东德还是西德都很少关注环保问题。作为西欧昀大的经济体，以煤作为主要能源来源的西德遭受了越来越严重的污染以及自然地区的退化。空气和水的污染程度不断加剧。在上世纪60年代早期发表的一篇著名演讲中，后来的德国总理维利·勃兰特（WillyBrandt）对德国恶劣的空气质量发出了哀叹，号召民众使德国工业化程度昀高的主要产煤区鲁尔区重新蓝天。然而，他的号召在60年代却并未得到重视。环保尚未成为公众关注的主要问题。1972年召开的《联合国人类环境会议》（UNCHE）是真正意义上全球各国政府首脑间的首次环境会议。本次会议是应瑞典提出的英国和德国（东德和西德）的酸雨造成了斯堪的纳维亚湖的酸化和死亡问题而举行的。许多年以来，德国一直就瑞典的这种说法和瑞典争论不休，并表示怀疑是瑞典本身造成了这种问题。德国对其环境法实施的昀初变革主要是自上而下进行决策的（与听取公众意见的做法相反）。这既有国际方面的原因，也有国内的原因。从国际来看，污染问题开始吸引周边国家和更多的注意，例如，美国、瑞典和日本已经开始着手全面引进新的环境法律、项目和机构。因此，德国也面临一定的压力根据其盟国的做法来引进其自身的环境法律和机构。从国内来看，西德开始着手编制国家环境纲要，这一政府的变革也非常关键。1969年社会民主党与自由民主党成立了联合政府，此时其它西方国家已经开始进行环境政策改革，这为德国的改革提供了一个窗口。在随后的若干年中，应对污染措施的控制权由卫生部转移到了内政部。而内政部昀终于1986年变成了环境、自然保护和核安全部。1972年，修订后的宪法赋予联邦政府立法的权力，使其凌驾于各州之上解决大气和噪声污染以及废物管理等问题。此外，联邦政府可以对州一级的环境立法颁布导则，例如有关水质规划和自然保护等。另一项富有成效的举措是1974年联邦环境署的正式成立。洛杉矶洛杉矶在环境政策方面的战略转型主要源于公众对工业和汽车尾气排放造成的日益严重的大气污染问题的关注。这种现象由于大洛杉矶地区出现的逆温现象而加剧，对公众健康产生了极其不利的影响。伴随着联邦、州、市、县各级政府的立法和管制措施，环境战略转型在过去50多年不断发展。然而，加利福尼亚州的环境意识和环境政策，却明显领先于美国其它各州，且在二战结束到上世纪70年代早期的若干年中取得了重大进展。上世纪60年代之前，地方政府一直负责确定并采取行动来控制地方的大气排放。各州以及联邦政府都不参与这些工作。洛杉矶县在1946年成立了首个空气污染控制局，并在全国范围内率先设立了污染物排放控制体系。这一体系昀初主要关注的是固定排放源，但后来它逐渐意识到造成烟雾的主要原因是汽车尾气。上世纪50年代中期，加州成立了一个机构来监测并控制机动车尾气排放，并于1959年授权公共健康部确定合理的空气质量和机动车尾气排放标准以保护人类健康、农作物和植物。1963年颁布的《联邦清洁空气法案》及其在1967年的修正案都使地方一级的机构能够得到支持，为各州提供技术援助，同时要求各州对控制空气污染物担负主要责任。1966年，加州制定了第一个机动车尾气排放标准，比联邦政府早两年。由于空气污染问题在全美国的重要性不断提升，且其形成根源主要来自于汽车尾气也已经广为人知，美国国会在1970年通过引进《联邦清洁空气法案》加强了联邦政府的职能。这是一个非常重要的里程碑，确定了6种主要污染物，并制定了相关标准。该法案还设立了美国环境保护署（EPA），确定其权力为制定国家大气质量标准以保护公众健康。这包括6种基准污染物，包括一氧化碳、颗粒物、氮氧化物、臭氧、二氧化氮和二氧化硫。后来该名单中还添加了铅、细颗粒物和有毒排放物。尽管成立环保署是一项非常重要的举措，但其采用的自上而下的命令和控制方法却限制了地方的积极性，因此遭到了地方民众和工业团体的众多批评。在多种因素的作用下，1977年《联邦清洁空气法案》被再次修正。这次修正将环境绩效以及环境问责的责任从中央政府转移给了州、地方和地区的控制机构。这种环境管理方面的变革帮助洛杉矶在随后几年中进行了重大政策改革。事实上，随着洛杉矶市环境政策创新的不断推进，从《联邦清洁空气法案》修正案到上世纪90年代中期大约20年的时间可以被看作是一个为将环境政策融入政府主流决策奠定基础的时期，且这一进程的规模在全世界绝无仅有。2.2.2.变革的动机和行动的基础日本二战后日本发生的能够将经济发展与其环境意义联系在一起的事件都有明确记载。战后立刻开始的快速工业化进程在城市地区造成了大规模的空气和水污染问题。上世纪60年代后期，公众开始意识到正在发生的许多灾难性的事件。毫无节制的工业发展造成的事件包括汞中毒（水俣病）事件、镉中毒（痛痛病）事件和吸入氧化硫（四日市哮喘）事件。这些事件引起了公众的广泛关注和民众运动。在大众媒体的压力下，政府官员不得不采取行动。值得一提的是，关注面极广的正式的非政府组织（NGOs）在这一过程中几乎没有发挥作用，而非常有效的民众运动主要是大众针对特定污染事故或政策的自发性反应。这些行动也成为日本社会、经济和产业政策的分水岭，从而使环境成为核心问题，并通过一系列措施使公共健康和城市生活质量在短期内得到了极大改善。这段历史当中一个非常重要的方面就是地方政府所扮演的领导角色，尤其是大城市的市长。上世纪70年代之前，污染控制的几乎全部责任（如果真的存在这种责任的话）都在地方政府。然而，在实际操作中，各个地方政府之间会互相竞争，提供激励性政策来吸引重点行业，而很少关注它们可能造成的环境问题。这种态度在上世纪60年代后期得到了彻底转型。地方政府面临巨大的政治压力来清理城市环境，而它们也这么做了。时机的选择也同样重要，环境意识的早期形成与主要城市中新一代社会主义市长的上任在时间上恰好重合，而这些市长一般都非常赞同这一进程。事实上，日本环境历史的一个重要特点就是地方政府在此过程中担任了重要领导角色，而地方环境标准永远都高于国家标准。韩国韩国上世纪80年代民主化的形成再加上飞速工业化带来生活水平的快速提高使民众对许多相互交织的社会、政治和经济问题的意识不断增强，同时还形成了民意产生变革的能力。产生变革的一个特定催化剂就是温山（Onsan）工业区的污染对公众健康造成的灾难性影响。这个例子一方面说明非政府组织开始在国内政治中扮演重要角色，一方面也说明前一任只会发号施令的政府在环境标准的执行方面非常无力。从1983年开始，温山工业区周边的居民开始患上一种原因不明的严重疾病，后来人们把这种疾病称为“温山病”，并很快发现它就是韩国版的日本“痛痛病”。1984年的患病人数是500，1985年猛增到700人。政府通过新闻报道向公众宣布了温山病，引起了公众的广泛关注。环境非政府组织帮助当地居民向政府提出申诉，要求搬迁污染企业并给予他们合理的赔偿。作为回应，环境部调查了疾病的成因。然而，政府否认这种疾病与温山工业区的工业污染之间存在直接联系。尽管他们宣布了搬迁附近居民区的计划，但给予的赔偿却不够。环境团体在代表受害民众方面的作用非常微弱，也没有成功，而企业的利益依然受到了政府的有力保护。尽管非政府组织和其它各方在解决温山