美国自然保护区立法及其借鉴-蓝楠

生态文明与林业法治——2010年全国环境资源法学研讨会（2010.7.30~8.2·哈尔滨）论文集406中国法学会环境资源法学研究会ChinaLawSocietyAssociationofEnvironmentandResourcesLaw,CLS-AERL美国自然保护区立法及其借鉴蓝楠（中国地质大学政法学院,武汉430074）摘要：如何有效地进行自然保护区保护、恢复生态环境，达到人口、资源和环境的可持续发展是我国自然保护区工作的重中之重。我国自然保护区的工作远远滞后于发达国家，与美国自然保护区立法相比，我国自然保护区立法发展滞后。在借鉴美国自然保护区立法的成功经验的基础上针对我国自然保护区立法的不足予以完善成为当务之急。关键词：自然保护区立法美国目前，我国自然保护区的立法存在管理体制不顺、资金来源不够、公众参与不足、法律责任不严等问题，明显滞后于自然保护区的发展现状，迫切需要进一步完善。美国自然保护区立法和相关制度较为完善，值得借鉴。一、美国自然保护区立法评介美国早在1872年就建立了世界上第一个以保护自然为目的的国家公园一一黄石国家公园并颁布《黄石国家公园法》予以调控。此后，美国在全国范围内形成了由有关成文法、配套的实施计划和联邦环保局颁布的一系列规章构成的庞大环境法成文法体系，推动了美国自然保护区工作的开展。（一）完善的法律体系美国的《自然保护区法》是自然保护区的基本法，它建立了美国的“自然保护区系统”，对全国联邦土地上的自然保护区的保护和管理作了原则性规定，为其他自然保护区的立法提供了立法依据和指导。[1]此外还十分重视实施该基本法而必需的配套法律、法规、规章的制订，特定保护区立法就有69部。如美国国会于1973年通过《濒危物种法》。该法宣布两项国家政策：一是所有联邦政府部门和机关都必须努力保护濒危物种并运用其权力促进《濒危物种法》立法宗旨的实现；二是所有联邦行政机关必须同州和地方政府合作，以与保存濒危物种相一致的方式解决水资源问题。[2]这样，使整个自然保护区立法成体系、层次分明，便于依法进行自然保护区的建设与管理工作。（二）多部门分散管理的管理体制在美国，保护区实行多部门分工负责管理的方式，主要由联邦内政部和商务部负责。内政部具体负责国家野生生物避难所、国家公园和荒野保持体系的管理。在联邦内政部又分别涉及角类和野生生物署、上地管理局、国家公园署以及林务局等多个机构。[3]商务部则负责管理海洋保护区。这种管理模式是由美国立法各部门分工细致、职权划分严格的传统所决定的。需要指出的是，这种模式因部门分工及职权划分容易出现冲突目前己被许多国家所摈弃。但由于美国的配套法律完善，这种体制在美国还很有生命力。（三）健全的公众参与制度美国以政策、法律等形式，制定了各种自然保护区管理制度和措施，为自然保护区有效管理提供制度保障。听证制度就是美国在自然保护区的管理过程中广泛采用的管理制度，确保了当地居民的利益，有利于保护区管理目标的实现。如美国在政府管理部门对涉及湿地资源开发利用甚至恢复建设的项目进行审查、评议的过程中，组织有当地社区居民代表参加的听证会，由社区居民参与决定与自身利益密切相关的事务。[4]公众的广泛参与也能够使政府和其他组织的环境决策容易获得认同、理解和支持。（四）多渠道的资金保障目前，世界各国普遍对保护区的建设与管理非常重视，保护区建设与发展的资金渠道主要包括政府财政拨款、捐赠、旅游、国际合作以及出售与专营许可等创收形式，但政府财政拨款是保护区建设与管理的主要经济来源。捐赠、旅游和其他创收形式的收入极其有限。美国各类保护区的管理[1]王曦.美国环境法概论[M].武汉大学出版社1992：412[2]王曦.美国环境法概论[M].武汉大学出版社1992：415[3]王灿发.国外自然保护区立法比较与我国立法的完善.环境保护，2006（11A）：73~75[4]陈红梅.我国自然保护区管理法律制度研究[D]．河海大学，2006生态文明与林业法治407经费主要来自于国会决定的财政拨款、依法对在保护区内从事某种活动者如打猎捕鱼收取的费用、私人捐赠等三类。（五）严格的法律责任美国自然保护区法规定了严格的法律责任。就国家公园来说，国会强调要为“全体美国人的共同利益”管理国家公园，“以无损于后代人的享用的方式和方法为人们对它们的享用提供服务”。并规定了法律责任予以保障。为保证法律得到遵守，《濒危物种法》对违法者规定了行政罚款和刑事制裁，还对护法者进行了奖励。该法规定对故意违反法律规定的一般性禁则者处以每次违法2.5万美元以下罚款，对故意违反依据该法颁布的其他条例者处以1.2万美元以下的行政罚款。对故意违法者，该法还视情节轻重分别规定了5万美元以下的罚金或一年以下的监禁或二者并罚的刑事制裁。该法规定内政部和财政部从罚款或没收的违法财产中拨出款项用于奖励举报刑事违法者的人和支付任何人临时照料濒危物种所花费的合理费用。当罚款、罚金和没收的财产超过50万美元时，财政部将提取一定的款项来建立濒危物种保护基金。该法还规定可由内政部、财政部、海岸警备队所属部门和所有法律授权的主管机关执行。各部门可通过协议利用其他部门的人员、服务和设施进行执法活动。[5]二、我国自然保护区立法现状及存在的问题我国自然保护区工作起步较晚，在《环境保护法》、《森林法》、、《自然保护区条例》、《国务院办公厅关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》等法律法规中，都有自然保护区方面的规定。这些对于我国自然保护区工作起到了指导和推动作用。但是，目前的这些规范或过于抽象、原则，或显得分散、零乱，没有形成一个综合、完整、可操作性强的先进的法律体系，亟需完善。这些问题主要体现在：第一，自然保护区管理体制职责不明、权限交叉重叠。现行的《自然保护区条例》将环境保护行政主管部门的职责定位于“综合管理”，但“综合管理”在法律上的性质不够明确，职责也不易划清。而自然保护区多部门管理的体制，容易出现“各自为政”的局面，不能够很好的协调。第二，自然保护区资金保障不到位。现行法规关于自然保护区资金投入的规定主要表现在《自然保护区条例》第23条规定“管理自然保护区的所需经费，由保护区所在地的县级以上地方人民政府安排，国家对国家级自然保护区，给予适当的资金补助”，第6条规定“自然保护区管理机构或者其行政主管部门可以接受国内外组织和个人的捐赠，用于自然保护区的建设和管理”，以及《国务院办公厅关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》中“各地区、各有关部门要采取有效措施，多方筹措资金，加大对自然保护区的资金投入，各地人民政府要把自然保护区的管理经费、科学研究经费及必要的建设所需资金纳入当地国民经济和社会发展计划，切实予以安排”的规定。但是，这些规定较为模糊，无法解决自然保护区经费短缺的问题。第三，公众参与制度不健全。《自然保护区条例》第7条第2款规定：“一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告”，第9条也规定：“对建设管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”。但我国的公众参与制度停留在法律的原则性规定之中，主要集中在宣传教育方面，侧重于对违法行为的事后监督，缺乏可操作性。第四，法律责任制度不完善。《自然保护区条例》规定的法律责任仅仅停留在上限数额较低的罚款（财产罚）层面，而不能创设限制人身自由的行政处罚，如行政拘留，这不足以打击那些较严重违法破坏生态的行为。对自然保护区内资源的破坏行为规定的法律制裁力度有限，不足以起到威慑的作用。三、美国自然保护区立法对我国的启示我国有必要借鉴美国成熟的自然保护区立法经验，构建适合中国国情的自然保护区立法，以切实保护我国的自然保护区，实现保护与开发利用的“双赢”。（一）构建完备的法律体系在《宪法》和《环境保护法》中应当由自然保护区的原则性规定作为指导，还应制定《自然保护区法》作为自然保护区的基本法，实行框架立法，主要是对自然保护区的相关基本概念和基本制度进行规定。其中涉及自然保护区管理的方面，应对自然保护区的概念、自然保护区的管理思路、管理类型划分、管理体制及各项管理制度作出基本规定。界定自然保护区的战略地位、对策、步骤、目标及各级政府权限职责等。使自然保护区开发从长远利益出发，立足生态环境承受力和旅游资源[5]蓝楠.美国《濒危物种法》[J].世界环境，2002（6）：362010年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集408永续利用，在保护前提下进行适度开发与建设，防止破坏性建设和建设性破坏的短期行为，把严格保护、合理开发和科学管理纳入法制化轨道，积极探寻旅游业与社会文化、生态环境协调发展的模式，促进人与人之间、人与自然之间和谐共进。还要做好配套立法，使得自然保护区各项工作能够有强有力的法律支撑。（二）完善自然保护区管理体制虽然美国实行的是多部门管理的管理体制，但从目前的国际形势来看，对自然保护区实行统一管理是一种趋势，有利于管理机构明确职权，履行义务，所以为多数国家所接受；同时，在许多国家自然保护包括自然保护区管理工作主要是由环境保护部门承担。将保护区按管理目标的不同具体分为自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园及生态功能区等不同类别的区域，建立保护区管理的科学分类体系。在我国自然保护区管理体制完善的过程中，应当遵循效率原则。管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。从公共管理的角度来看，管理权力主体愈分散，管理责任便愈为趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源状况就越坏。反之，权力越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确，对资源的管理就越有效。管理系统专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率。因此，应当吸取过去自然保护区保护管理体制中普遍存在的因权力分散导致低效率的惨痛教训，在决策民主化的基础上实行统一指挥、加强调控、推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统，实行自然保护区的集中管理。赋予环保部门统一监督职权和协调各具体管理部门管理权限方面的冲突是强化环保部门综合管理的关键。可以通过在环保部门建立统一的行政执法机构、建立跨行政区划的自然保护区协调机制、实施将国家级保护区的经费纳入中央的预算并通过统一管理部门拨款等配套改革措施来强化环保部门的综合管理职能。同时应注意发挥其他部门的作用，集权和分权相适应，各具体主管部门之间也应当明确其职责，特别是在分级管理中，各主管部门应当直接设立相应的管理机构管理其所分管的自然保护区，而不应当将自然保护区的管理委托自然保护区所在地的下级行政部门或政府代管，避免为了地方利益、局部利益而损害整体利益和长远利益的现象产生。（三）拓展自然保护区资金渠道美国自然保护区的资金主要来源于财政拨款、收费、接受赠予等多种渠道。据调查，我国自然保护区的资金主要来源于政府拨款，因而金额极其有限：如我国自然保护区投资每百公顷为0.5美元，仅为世界平均上的1/25，平均每个自然保护区建设费用缺口占需求额的60%，管理费用缺口占需求额的26%。[6]由于资金的极度缺乏，许多自然保护区仅仅停留在简单看护上，对于自然保护区发展所必须的环境监测、科学研究、环境教育等无法开展。第一，生态旅游业为自然保护区的发展开辟了新的融资途径。自然保护区的发展需要资金作为后盾和保障。通过国际组织贷款、政府贷款、外商直接投资项目融资和创建境外旅游产业基金融资等多元融资方式，积极利用外资开发专向旅游产品、保护旅游资源；运用中央和地方财政手段引导和控制旅游建设项目投资资金流向，促进旅游产业结构调整和合理发展；借鉴国外经验，新辟旅游税和旅游资源税，所得款项专门用于旅游基础设施建设、旅游资源开发与生态环境保护，实现短期利益与长远利益、经济建设与生态建设、环境效益与经济、社会效益的有机统一。第二，我国可以建立“自然保护区基金”。所得资金列入财政预决算，专款专用。建立一种有效机制来保证自然保护区专项基金的合理使用与管理。建议自然保护区管理机构负责使用和监管这笔资金。拓宽自然保护区专项基金渠道，鼓励各类社会资