基本养老保险基金缺口的形成原因与对策

中国人民大学保险法期末论文题目：基本养老保险基金缺口的形成原因与对策院系：财政金融学院保险系专业：保险指导教师：论文作者：2014年6月26日基本养老保险基金缺口的形成原因与对策摘要：2013年我国60岁以上的老龄人口已达2.02亿，并且人口老龄化的形势十分严峻。经年累月的空账运行导致了上万亿的养老金缺口，如同一颗定时炸弹，预示着现行养老制度面临着一场严重的支付危机。而中国首个试点做实个人账户的省份——辽宁，试点十年已告失败，这标志着我国做实个人账户制度的破产，也意味着我国基本养老保险制度面临着二次改革。本文通过整理、综合各方观点，论述了我国基本养老保险的运行状况、缺口来源以及解决方案，为进一步深化改革养老保险制度提供参考。关键词：人口老龄化个人账户空账延迟退休名义账户制据社科院发布的《中国老龄事业发展报告(2013)》的统计，2013年我国60岁以上的老龄人口已达2.02亿，占总人口的14.8%，已经超过了联合国设定的10%的传统标准，表明我国已经处于老龄化社会。同时，高龄、失能、失独的老年人口在持续增多：一、2013年高龄老年人口达到0.23亿，并将以年均增长100万人的态势持续到2025年；二、失能老年人继续增加，从2012年的3600万人增长到2013年的3750万人；三、无子女、失独老年人开始增多，2012年就至少有100万个失独家庭，且每年以约7.6万个的数量持续增加。如此严峻的人口老龄化形势，是我国社会保障制度和养老体系面临的艰巨的困难和沉重的责任。基本养老保险是我国养老体系的重要支柱，是应对人口老龄化危机的基础屏障，保持养老保险基金的持续、稳定的增长是保证养老金充足供应的基本要求。然而由于个人账户空账、转制成本、体制漏洞、投资效率低下、人口老龄化等原因，基本养老基金出现了巨额缺口，面临着一场严重的支付危机。据《中国养老金发展报告2013》的最新数据显示，2012年中国城镇职工基本养老保险制度的个人账户空账达到2.6万亿。此外，2012年发布的一项报告《化解国家资产负债中长期风险》预测2013年中国养老金缺口将达到18.3万亿元。巨额的缺口将给养老金的支付造成巨大压力，如果再不转变现有的运行体制，后果不堪设想。在进入具体分析之前，先对本文所用“基本养老保险”这一概念的范畴做一个界定。基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险（由新农保和城居保合并而成），但是因二者属于两个独立的制度，并且后者是今年二月新近实施的，虽然后者参保人数占基本养老保险参保总人数的50%以上，但是基金收入占比却不到10%。此外，城镇职工基本养老保险作为基本养老保险的主体而存在的时间远远超过城乡居民养老保险，因此本文中的基本养老保险主要是指城镇企业职工基本养老保险而不包括城乡居民养老保险。一、养老金缺口的定义关于养老金缺口的问题由于众说纷纭，含混不清，因此有必要明确说明。目前关于养老金缺口的说法有三个版本，一是根据养老金的收支结余来定义缺口。媒体普遍惊呼有缺口，而人社部则回应称没有缺口。据资料显示，自2002年以来我国城镇职工社会基本养老保险基金收支一直处于结余状态，至2013年末，累计结余已达28269万亿元1，即便剔除财政补贴，除了1998~2003年征缴收入不抵支出，往后各年征缴收入均大于支出，虽然某些省份存1数据来源：人社部《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》在入不敷出的现象，但就全国总量而言，用该统计口径度量缺口目前来看名不副实。具体见下表：2008~2013年城镇基本养老保险收支情况（单位：亿元）年份收入增幅支出增幅累计结余财政补贴2008947024.3%739023.9%9931143720091149118.0%889420.4%12526164620101342016.8%1055518.7%15365195420111689525.9%1276520.9%19497227220122000118.4%1556221.9%23941264820132268013.4%1847018.7%282693019数据来源：人社部历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》二是指个人账户空账，即账面金额与实际金额的差额，这个差额是由统筹账户挪用个人账户资金形成的。三是指依照现行制度、老龄化趋势等因素估计的未来预期缺口的现值。简单的概括，这三个版本分别是当期的缺口、过去的缺口和未来的缺口。笔者认为养老金制度的核心目标是持续的足额发放，是否有缺口关键是看对未来养老金持续支付能力的影响。因此，用未来的现金流来定义养老金缺口才是合适的，要综合未来老龄化趋势、工资增长、养老保险覆盖面扩展等因素来计算，而个人账户空账是养老金缺口的一个主要根源，要包含在现金流的计算中。全国社保基金理事会党组书记戴相龙的说法支持了这种观点，他表示：我国养老金确有缺口。有两个缺口，一个是转制成本和历史欠账，第二个是人口老龄化带来的。复旦大学就业与社会保障研究中心副主任封进也指出，养老金缺口一方面指个人账户空账，一方面指预计养老基金收入和养老金承诺之间的差距，随着人口老龄化，往后缴费的人数趋于下降，因而这个缺口十分可观2。然而由于学术界对用现金流定义的养老金缺口并无统一的计算方式，因此笔者仅将其作为一个定性的概念，而更多的从个人账户空账来分析缺口的严重性与负面效应。二、养老金缺口的形成原因关于养老金缺口的形成原因，许多学者提出了多方面的解释。同济大学的梅琼和迟文铁（2010）认为，我国的养老金缺口主要来自两个方面：一是隐形债务，由制度改革时的“中人”和“老人”3产生，二是个人账户“空账”问题严重，统筹账户对个人账户进行挪用；陕西师范大学谢慧明、西北大学何炼成（2008）认为，出现资金缺口问题主要表现在隐性债务、个人账户“空账”运行及养老基金收不抵支三个方面；西南财经大学张运刚分析指出，我国人口老龄化始于20世纪70年代，在2030年左右迎来老龄化最高峰，随后缓慢，这是导致养老金缺口的最关键因素；中国人民大学教授李珍介绍，中国的平均预期寿命将逐步升高，而退休年龄偏低，这种低龄退休无疑加重了养老金缺口；东北财经大学吴旭东、安徽财经大学周凤珍（2013）则认为，造成养老金缺口的重要原因是我国实行双轨制的养老保险体系，其指出公务员和事业单位人员在职期间不但不用缴纳养老保险费，而且退休后的养老金替代率是企业职工的两倍以上，收支不合理的养老制度逐渐加大了养老金缺口；曹远征、马骏（2012）认为，在短期内我国养老金收支压力主要来源于转轨成本；在中长期内，人口老龄化将逐渐成为导致养老金收支缺口的更为主要的因素。综合各种观点，笔者将养老金缺口的原因归纳为两个主因和三个助因，两个主因是：2参见《一言难尽养老金——对话复旦大学就业与社会保障研究中心副主任封进》南方周末3“老人”指个人账户制度实行之前就退休的人，“中人”指个人账户制度实行时在职但缴费时间未达规定年限就退休的人。空账和人口老龄化，它们是导致缺口的直接因素。三个助因分别是：管理统筹制度的漏洞、低效的投资运作和相对预期寿命较低的退休年龄，它们或直接或间接的助长了缺口的扩大。【空账】由于老龄化给统筹账户造成的压力，以及国有企业改革无法继续承担高额的养老金，因此我国对养老制度进行了“社会化”、“市场化”，逐渐形成统账结合的模式。为了给已工作多年和已退休的老职工建立个人账户，需要一大笔融资，而国家并没有明确表示全部承担这笔融资，相当于政府与国企欠账，于是除了少量国企红利和财政补贴，大部分不足的金额只有占用个人账户资金，个人账户仅仅记账，由此形成空账，这就是所谓的“隐形债务”与“转制成本”。目前空账累计余额逐年增长，所有累计结余都不足以填补这部分空缺。具体见下表：城镇职工基本养老保险个人账户空账运行情况（单位：亿元）年份20072008200920102011累计记账额1174313837165571959624859累计做实账户金额7861100156920392703累计空账余额1095712737149881755722156基金累计余额73919931125261536519497数据来源：《2012中国养老金发展报告》郑秉文【老龄化】由于人口老龄化引起在职者数量相对减少，养老金缴费总量相对减少，而养老金领取总量相对增多，于是出现支付危机。1990年18个中国人养一个老人，2000年10个养一个，现在3个养一个，随着老龄化的加剧，养老负担会越来越沉重。城镇职工基本养老保险参保人员结构（单位：万人）年份参保职工增长率参保离退休人员增长率赡养率20071518313.84%49549.48%32.6%2008165879.25%53047.06%32%2009177436.97%58079.48%32.7%2010194029.35%63058.58%32.5%20112156511.15%68268.26%31.7%2012229816.57%74469.07%32.4%2013241775.20%80417.99%33.2%数据来源：人社部各年度《人力资源和社会保障事业发展统计公报》针对近年赡养率的不断上升，房连泉、孙永勇和褚福灵均认为数据表明基本养老保险制度扩面的潜力越来越小，继续依靠快速扩面来控制赡养率的上升难度越来越大。杨燕绥还指出，由于劳动人口数量下降以及我国从2013年开始进入50岁女性退休高峰期，从而导致养老金收入增长幅度连续两年大幅下降，从25.9%（2011年）腰斩至13.4%（2013年）。此外，近两年退休人员的增长均高于参保职工的增长。以上现象表明人口老龄化带来的养老金缺口将会日趋显著。【制度漏洞】财政部部长楼继伟表示：“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，给多少钱也会吃光。”清华大学公共管理学院教授杨燕绥也把社保网络比喻成“一张千疮百孔的网”。不统一不规范不严密的管理体制导致了养老金“跑、冒、滴、漏”，瞒报冒领、挤占挪用的现象频发。人社部曾对173个国家的社会保险费率做过统计，中国居第13位，这表明我国社保费率偏高，然而费率和替代率却不成正比。据郑秉文测算，以28%的缴费率，理论上替代率应该达到84%，但实际上仅为42.9%（2011年数据）。可资对比的是，美国人的缴费率仅为12.4%（企业和个人各6.2%），却实现了低收入者40%、高收入20%的替代率。缴费率与替代率的明显倒挂，也一定程度上反映了中国养老金的收支管理系统的落后和低效。【投资效率】据郑秉文测算，从2001年到2011年间中国基本养老保险基金获得的年均收益率不到2%，同期年均通胀率却高达2.47%，以此推算基本养老金“缩水”近6000亿元。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定：“基本养老保险基金结存余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。”《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》亦有相同规定。由于各级政府管理的基本养老保险基金只能用于购买国债或存入银行，低于CPI增长的投资收益使得巨额的基金时刻都在贬值。2011年基本养老保险个人账户投资组合中各类存款占比高达71.38%，大量存款引起各家银行争相揽存，也给管理部门带来了寻租空间。2011年企业部门城镇职工基本养老保险个人账户投资组合23.89%12.86%30.77%27.75%2.10%2.63%委托社保基金理事会活期存款定期存款协议存款国债其它数据来源：《2012中国养老金发展报告》郑秉文【低龄退休】2012年发布的《人力资源发展报告》显示，中国城市人口的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁，这样的退休年龄远低于国际水平：美国的退休年龄已提高到65至67岁，德国的退休年龄是女性65岁，男性67岁，加拿大政府将领取养老金年龄从65岁提高到67岁。据人社部公布的数据，中国人的平均寿命目前为74岁，在世界上已处于中高水平，与此不相称的退休年龄客观上也加大了养老金缺口。三、缩小基本养老保险缺口的措施