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第七章城市规划及其管理“规划在城市建设发展中起到很重要的作用，只有做好规划，城市才能协调发展。”“没有好的规划，就没有好的发展。”要建设可持续发展的城市，必须有科学的、高起点而又切合实际的规划，要考虑到以后若干届政府，着眼于50年甚至100年以后如何发展。政府要从宏观上把握可持续发展的方向，抓好规划的实施及其监督、协调、管理。华盛顿，城市不到200年的历史，但以现在的人的眼光来看，规划仍很合理，环境、人口规划都很好。莫斯科，是850年前建的，但它的规划却比现在的北京更具科学性，它有350万辆车，但交通很顺畅，而北京只有140万辆车就出现交通拥挤问题。所以，要建设可持续发展城市，必须首先给城市定位，确定城市的功能，按功能要求，规划好功能用地分区，调配土地资源，并据此调整产业结构和布局。政府在操作规划中，应为后代预留下可持续发展的空间，而不能只把资金投在一些短期行为上。深圳的城市规划工作深圳在城市建设中，对规划给予了高度重视。深圳的城市总体现划是根据城市发展策略和土地利用总体规划的要求，综合研究和确定城市性质、规模、容量和发展形态，统筹安排各项建设用地，合理配置各项基础设施和公共服务设施，为城市远景发展提供结构性保证，是规划期内城市建设的总纲。汕头的规划是失败的，最大的败笔是工业区布置。汕头工业五花八门，市、区、街道、村里都有工业区，与住宅交错，给治理带来很大困难。尽管在前几年修编规划时环保局提出了这一问题，但要改变现状却很难。在招商引资中，一些领导饥不择食的现象严重，随意改变规划，给环保部门带来很大压力。厦门市副市长赵克明对此深有同感：“我到过株州市，那里铁路、工厂、学校和住宅交错，根本分不清楚，这没法搞好。厦门搬迁鼓浪屿的工业企业，花了几十亿元才改掉了历史错误，现在，厦门的工业也在一步步退出岛外。不科学的规划坑人啊，最大的错误就是这种布局的错误，即使可以整治，也要花巨大的代价。”现代城市是一个多功能、社会化的有机综合体，是一个高度复杂的动态大系统。城市内部功能、结构的合理化迫切需要城市规划的引导，城市建设本身不可能自发地朝着可持续方向健康有序发展。因此，城市规划是城市复杂系统运转、创造良好的人居环境的根本保障，否则，将严重阻碍国家与地区社会经济的发展。科学合理的城市规划能为国家与地区的建设带来巨大的综合效益。城市规划具有指导和规范城市建设的重要作用，担负着合理利用城市土地、协调城市空间布局和各项建设，发挥城市整体优化功能和效益的使命。促进城市土地资源的合理配置、确定城市公共物品的提供、推动城市经济的发展、降低城市土地利用的交易费用、减少城市土地管理中的寻租行为是城市规划及其管理的主要制度作用。1989年底我国颁布的《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《规划法》)，是我国城市建设管理方面的一部重要法律。随着社会主义市场经济体制的建立，我国城市政府正在把城市建设作为首要的职能。而城市规划是城市建设的龙头，科学、求实和法制化的城市规划及其管理，对城市建设起主导作用。第一节城市规划概述一、城市规划的由来城市规划是伴随着城市的产生而出现的，它是人们把自然环境改造为以人工环境为主体的城市环境的一种有效手段。早期的城市规划源于人类对自然环境的改造，是在大量的城市物质形体建设规划基础上发展演变而来的。第一代城市规划的理念-----城市规划脱胎于建筑学。第二代城市规划理念-----城市规划的整体观。把城市看作一个统一的整体，即把包括物质与社会诸要素、人与自然的融合作为规划思想的基本点，首次动摇了物质形体规划建设等同于城市规划建设的基本思想，现代城市规划的整体观形成。第三代城市规划的理念——城市规划扩展到社会经济等宏观规划领域。背景：[1]二战后的欧洲面临着战后重建和发展问题；[2]凯恩斯主义所主张的国家全面干预经济的思想已被广泛接受；[3]二战以后的科学技术方面的发展变化；以帕克为代表的学者在综合分析城市社会、经济、环境等一系列弊病的基础上，首次将生态学基本理论应用于城市社会，构建了城市人类生态学理论思想体系，把城市看作为一个社会、经济、文化等构成的综合实体，是自然而且尤其是人类属性的产物。这样的城市不再是简单人工建筑的堆积，而是伴随人类活动脉搏跳动而进行新陈代谢的有机整体，从而城市规划的理念必然要从物质形体规划扩展到社会经济等宏观规划领域。英国1947年城乡规划法也正是在这样的背景下应运而生。它将制定城市规划与建设管理两种职能集于城市规划当局一身，强调严格的规划许可制度，并通过财政资助和授权使地方当局拥有强有力的土地征用能力和干预城市建设的能力。需要指出的是：英国1947年城乡规划法影响甚广，超出了英国及其殖民地范围，成为西方城市规划发展史上一个重要的里程碑。可见，现代城市规划以城市中的自然、社会、经济、政治和法规等问题为研究对象，从宏观的社会经济角度、整体角度出发，用社会理性干预人类的行为，调配社会资源，构筑城市空间环境，引导城市健康快速发展。城市规划在城市自然资源持续利用、社会资源合理分配、群体利益妥善协调等方面起着极其重要的作用。二、城市规划的理论在城市规划实践的发展过程中，有许多优秀的规划思想对其所在时代的城市规划发挥过积极的指导作用。沿历史的脉络梳理这些思想，可以将它划分为以下3个阶段：（一）古代的城市规划理论古希腊和古罗马是古代西方城市发展较快的时期。古希腊的建筑师希波丹姆提出把城市分为圣地、公共活动中心和住宅区，这是世界上最早的城市功能分区思想之一。古罗马的维特鲁威在他的《建筑十章》中，论述了城市选址、地段划分和广场规模等问题，是世界上最早的城市规划著作之一。中国封建社会的城市规划经历了从里坊制到街坊制的转变。（二）近代的城市规划理论在城市中建造大片公园绿地，改善市区的生态环境，起源于19世纪50年代末。1859年，美国的建筑师欧姆斯特在纽约曼哈顿区的中心设计了中央公园，打破了市区总是布满密集房屋的旧观念。从设置公园发展到用绿化带分隔市区，逐渐成为一种新的城市空间概念。西班牙的工程师索里亚于1882年提出的带形城市理论。1902年，英国记者霍华德提出了“田园城市”的理论。1910年法国的建筑师嘎纳尔在规划工业城市中，把工业区、港口、铁路和居住区在用地布局上严格地区分开来，这是城市规划史上第一次比较全面地进行城市功能分区的实践。英国生物学家格迪斯1915年出版了《进化中的城市》一书，第一次从区域经济出发，考察城市规划。在他的理论影响下，从城市规划逐步产生了区域规划。1922年，英国伦敦规划委员会总顾问昂温提出了建设卫星城市的理论。1929年，美国的规划师佩里提出的邻里单位理论，主张以城市干道所包围的区域作为邻里单位。德国地理学家克里斯泰勒在1933年提出的“中心地”理论，率先论证了城市体系对城市规划的影响。雅典宪章是城市规划理论史上一个重要的里程碑。1933年，国际现代建筑协会在希腊的雅典召开会议，讨论和通过了第一个国际性的城市规划大纲，即《雅典宪章》，综合反映了当时各国城市规划理论的最新成果。(1)居住、工作、游憩和交通是城市的四大基本活动，城市规划的目的是为了保证这四大功能的发挥。(2)居住是城市的第一个活动，住宅区应该占用城市中最好的地区。在人口密度较高的地区，可以建造间距较远的高层住宅，留出必需的空地，以便配置公共娱乐设施和停车场所，而且使住宅得到阳光和景色。应该严禁沿着交通要道建造住房。(3)人的需要和以人为出发点的价值衡量是城市规划成功的关键。(4)城市规划是一种基于长宽高三维空间而不是长宽二维空间的科学，必须注重高的要素。(5)必须使城市规划成为法律，以保证其实现。半个多世纪过去了，《雅典宪章》所阐述的这些基本观点，仍然具有很强的指导作用。芬兰建筑师沙里宁1942年提出“有机疏散论”，对二战后欧美城市的重建，产生过重要的影响。他认为应该把工业疏散到郊区去，在市区可以保留事业单位和行政管理部门，把个人日常的生活和工作做集中布置，开辟所谓“日常活动区域”，减少市民上下班的时间和交通拥挤。（三）现代的城市规划理论法国经济学家佩鲁于1955年提出的“增长极核”理论。20世纪60年代以来美国实施大城市市区复兴计划。70年代初，西方国家的城市规划理论对功能主义进行反思，认为按照功能主义观念设计的产生空间结构是一种严格的、逻辑的、理性主义的系统，但它是单调乏味的。在反功能主义思潮的影响下，出现了所谓建设有“人情味”城市的动向。《马丘比丘宪章》是城市规划理论史上的又一个里程碑。1977年，一些国家的著名建筑师、规划师、学者和教授在秘鲁的首都利马集会，所通过的宪章签署仪式在秘鲁的古文化遗址马丘比丘进行，所以被称为《马丘比丘宪章》。它是《雅典宪章》的姐妹篇，旨在回答城市规划所面临的新问题。(1)城市的功能分区是相对的，同时要考虑它们之间的联系，有利于城市整体功能的发挥，(2)城市的每一座建筑物是统一体中的一个单元，需要与其他建筑物进行对话，从而完整其自身的形象；(3)应鼓励住房的使用者参与住房设计。所谓人民建筑是没有建筑师的建筑。只有当设计与人民的风俗习惯自然地融合在一起的时候，这个建筑才能对文化产生最大的影响；(4)大城市的交通政策是使私人汽车从属于公共交通。在20世纪80年代，城市规划理论中兴起了技术派。20世纪90年代以来，城市规划理论中的环境派引人注目。综上所述，城市规划的基础理论、基本知识和基本技能应包括传统与现代的城市规划两个部分：传统的城市规划主要以工程技术为主体，依据一定时期社会经济发展目标，拟订城市的性质、规模，合理组织与安排人们的生活与文化娱乐服务基础设施，拟订建设项目开发时序，创造理想的人居环境。传统的城市规划是从工程技术角度来解决城市功能与城市构图美学等问题，即由传统的从建筑学领域演化而来的城市规划思路；现代的城市规划已从工程技术领域走向自然科学与社会科学的融合，注重对城市物质与社会双重特性的解释，对社会经济现象、城市历史文化的认识，对城市问题的解决的对策等的综合研究。现代城市规划包含了城市经济发展规划、市政工程建设规划、城市空间环境规划、城市历史文化保护与发展规划等内容。现代的城市规划是以城市社会、经济、环境复合生态系统为研究对象的综合性规划，建筑只是城市环境中的一个组成要素，其研究目的是为人们提供理想的生活、学习、工作、休闲的环境与场所，创造城市良好的物质环境空间，保持城市社会精神和艺术文化的有效继承和有机创造。现代城市规划着力于考虑在多元社会中，怎样把社会的各种价值观综合成反映社会需求的公共利益，预测城市社会、经济、环境的发展目标，创造良好的经济发展环境和改善城市社会，合理配置城市资源，引入当代科技进步的动力来解决城市问题，把人类的生存空间放在城市生态系统这—层面上来考虑，即以解决城市问题为切人点，促进城市的正常运转与可持续发展，促进城市发展，建立动态监控发展模型。三、城市规划的作用（一）宏观层面上看，城市规划具有的基本作用城市规划是经济建设与城市建设的结合体，它从城市建设上保障经济建设的发展城市规划是城市发展的蓝图，它指明城市的性质、发展目标和发展规模城市规划是用地和建筑的规范，它促进个别和城市整体的土地和建筑的效益城市规划是市民生活质量的卫士，并通过指导产业设施、基础设施和生活设施的建设，提高市民的生活水平（二）从微观层面上看，城市规划具有的制度作用在我国现行的城市土地管理制度下，城市规划不只是提供技术服务，还具有以下制度作用：促进城市土地资源的合理配置确定城市公共物品的提供推动城市经济的发展降低交易费用，减少寻租行为三、我国城市规划及其发展（一）我国城市规划的发展历程1、以计划经济为主导的开创时期“一五”计划开始是我国城市规划的第一个春天，开创了以计划经济为主导的城市规划工作，迎来了八大重点城市的成功和城市规划在全国的普遍开展。计划经济体制下的规划工作，强调集中统一，规划本身作为法律，以比较经济的办法，建设起一批重点工程和重点城市，规划设计的形式也比较严整有序。2、以社会主义市场经济为主导的发展时期改革开放后我国城市规划迎来了第二个春天。社会主义市场经济体制下的城市规划，既要根据国