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航空保安發展與「保安控管人」在航空貨物之反恐角色分析許連祥※目次壹、前言貳、恐怖攻擊事件顛覆美國國家安全的思維參、航空保安發展與國際保安公約肆、我國「保安控管人」之發展與現況伍、「保安控管人」在航空貨物之反恐角色分析陸、結語與建議摘要911恐怖事件顛覆了美國國家安全的思維，除了通過「航空暨運輸保安法」（ATSA）、成立「國土安全部」（DHS）外，更尋求盟邦，聯合推動CSI、C-TPAT、24-HoursRule、AMS及KSMS等海、空運貨（櫃）物反恐策略方案，樹立了美國航空保安新的里程碑。而「航空保安」向來係保障航空器安全飛航之重要課題，歷經東京公約、海牙公約、蒙特婁公約等國際規範，已形成了國際航空保安公約體制，然911事件使航空保安工作深陷嚴重危機，「國際民航組織」決議重修國際民航公約第17號附約，其中針對空運貨物保安部分，規定締約國制定「保安控管人」制度以確保客機載運之貨物均經過適當的航空保安控制。我國雖非屬「國際民航組織」之會員國，惟國際民航公約已成為國際間共同遵行之標準，身為國際民用航空運輸一份子，自不能置身於世外。目前制度已自2008年起實施，成效合乎預期。關鍵詞：航空保安、保安控管人、已知託運人、航空貨運承攬業、國際民航公約附件17壹、前言九十年九月十一日，美國紐約世貿中心和五角大廈遭到史上最嚴重的恐怖攻擊事件，其等分別代表著資本主義及世界政治軍事權力核心之象徵，顯示此起恐怖活動，是※內政部警政署航空警察局安檢隊組長（國境系兼任講師）。第二屆「國境安全與人口移動」學術研討會，民97,45~6046第二屆「國境安全與人口移動」研討會一種文明衝突的反映，也顛覆了美國以飛彈防禦系統保障其國家安全的迷思1。代之而起的是強烈追求國家安全戰略利益的行動，從通過航空保安法令、民航組織管理體系之整合及尋求全球各主要貿易對手國家，聯合積極推動CSI（貨櫃保全倡議）、C-T-PAT（海關貿易夥伴反恐聯盟）、24-HoursRule2（24小時艙單預報規則）、10plus2SecurityFiling3（10＋2安全申報）、AMS（自動艙單系統）、RA（保安控管人）、KSMS（已知託運人管理系統）等全球性反恐計畫作為，以杜絕恐怖主義的源頭。「飛航安全」（FlightSafety）及「航空保安」（AviationSecurity）向來為保障航空器安全飛航之兩大重要課題4，而航空保安事件發生的來源包含劫機、機上爆裂、旅客行李的危險物品、航空貨物之爆裂物、地面飛機及機場設施的破壞等，其防範所涉及的範圍極為廣泛，但主要的危機則聚焦於如何防制犯罪行為及危害正常飛航秩序行為之發生，如劫機及破壞事件。911恐怖攻擊事件後，此一課題更強烈地凸顯「航空保安」的重要性與迫切性。其實自1944年以來，國際社會先後通過三大國際公約，已初步形成了國際航空保安公約體制，但是，911事件暴露了航空保安制度有進一步完善之必要，因此，ICAO決議修訂國際民航公約第17號附約，對於空運貨物保安，附約4.5.2明確規定，每一締約國必須制定措施以確保欲由客運航班載運之貨物、專差快遞、一般快遞及郵件均經過適當的航空保安控制。航空保安事件無時無刻威脅著全球的空運使用者與非使用者，全球每年發生與航空有關的保安事件多達數十件5。過去台灣在航空保安上並無一完整之認證或監督機制，因此航空保安之管理確實存在許多值得檢討之處，尤其航空出口貨物方面，關政機關對一般出口貨物之抽驗約僅5%至7%（屬C3應驗貨物），其比例已屬偏低，而實際施予開箱（量能）查驗件數，又僅及總出口件數千分之五，因此有99%（C1、C2免驗免審）貨物係未經查驗即空運出口，故對飛航安全潛存高度危險因子6。俗說：潛在的攻擊者均尋求最易攻擊的地方襲擊。恐怖份子可能利用貨物易藏爆裂物及運送過程須經多人參與處理的特性，選定為攻擊目標。我國雖非屬「國際民航組織」之會員國，鑑於國際民航公約已成為國際間共同遵行之標準，建置一套符合國內特性及國際標準之航空貨物保安制度規範，實刻不容緩。貳、恐怖攻擊事件顛覆美國國家安全的思維一、911事件改變顛覆美國國家安全戰略911事件前，美國在其後冷戰時期發表的各類戰略報告中，固然曾反覆提及恐怖襲1李英明，「911恐怖行動的衝擊：後現代的啟示」（內政(評)090-159號中華民國九十年九月二十八日）。22003年2月起實施，規定船公司須於國外出口港裝運前24小時向美國海關申報海運載貨艙單；同年10月實施空運預報艙單制度（美洲地區外輸美貨物須於班機抵達美國前4前小時申報載貨艙單）。32008年4月起實施，規定進口商及貨物運送人需向美國海關預先申報相關廠商資料，外加船舶上裝貨狀況說明及所有重大運輸事件，包括貨櫃運送與變化狀況，如空櫃或滿櫃等。4「航空保安研究報告」，行政院飛安委員會撰提（民國九十年十二月二十日），頁5。5汪進財等專題研究小組，「我國航空保安發展策略之研究」（交通部，2003年12月），頁1-1。6許連祥，「機場安檢法規與實務」（中央警察大學印行，96年12月再版）頁212。航空保安發展與「保安控管人」在航空貨物之反恐角色分析47擊是國家的重大安全隱憂，但議題仍以保護海外人員安全的技術層面為主，而非國家生存的戰略高度。911事件後，顯然已經粉碎美國安全無虞的信念，代之而起的是強烈追求國家安全戰略利益的行動7。因此，美國正式把反恐提升到國家戰略高度，作為國家安全戰略任務，大幅調整安全觀、戰略觀及全球地緣戰略部署，從而對美國的安全觀、戰略心理、決策文化和行為模式產生了深遠的影響8。2002年9月美國總統布希向國會提交「國家安全戰略報告」（TheNationalSecurityStrategy）中，提出一項新的國家安全戰略，即『制敵機先打擊』（preemptivestrike）與『預期性的防衛行動』（anticipatoryaction）等戰略，這觀點主要在充分利用盟邦力量，甚至與昔日敵人重構夥伴關係，並在武器與科技結合以及情報蒐集分析上尋求進一步創新。反恐戰略不能僅依靠軍事力量，而要同時動用國家甚至非政府組織資源，既要消滅恐怖組織、強化美國本上防衛，也要杜絕恐怖主義的源頭9。國際反恐怖合作也造成國家與戰爭之間的關係發生轉變，因為戰爭將不限於國與國之間或主權國家內部的戰爭，且恐怖主義帶來的安全利益威脅也不僅是潛在的，甚至還意謂著，它是從未來矛盾衝突中所先發出來的訊息。同時，世人對國家的角色也產生了新的理解，因為各國普遍認識到，原本互不相干的地域或情勢，在國家安全戰略利益的部署上，突然顯得唇齒相依，只有進行廣泛的國際合作、妥協，才能有效地打擊國際恐怖主義。911事件充分顯示出國際恐怖主義的危險性，而要應對這種日益全球化的國際犯罪，必須合作牽涉到彼此國家角色與職能落差問題，從而改變了彼此對自身安全利益的認同與追求10。二、民航組織管理體系重整就美國民航組織管理體系而言，911恐怖事件之前，負責「飛航安全」及「航空保安」之權責機關為運輸部（DepartmentofTransportation,DOT）之聯邦航空總署（FederalAviationAdministration,FAA）；911事件後，美國機場之安全檢查及航空器飛航安全發生有史以來最大最新之變革，即美國國會於2001年11月19日通過一項新法律，名為「航空暨運輸保安法」（AviationandTransportationSecurityAct,ATSA），主要內容係規範聯邦政府應於運輸部之下成立「運輸安全署」（TransportationSecurityAdministration,TSA），以統籌規劃及負責全美機場之保安工作；原屬聯邦航空總署（FAA）管轄之「航空保安」也交由運輸安全署（TSA）負責，並訂定短、中、長期計畫改善機場安全。新法規定運輸安全署（TSA）應於全美各機場內，配置聯邦安全檢查員11，目的在於提昇機場內旅客及貨物安全檢查之品質。7NanacyGibbs,”Double-EdgedSword”.TIMEAsia(Singapone),Vol.106No.25/26,Dec.30,2002-June.6,2003.p.468黃秋龍，「非傳統安全研究的理論與實際」（法務部調查局印行,2004年），頁29。9參見”TheNationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica”10同註8，頁32。11同註5，頁3-1。美國聯邦政府雖將機場安檢之權力全部回收，但民間安檢公司若符合一定之標準，運輸保安署署長仍可將部份機場安檢工作委由民間合格安檢公司聘員執行之。上述之機場安檢模式，可謂公、民營之「並行模式」。48第二屆「國境安全與人口移動」研討會至2002年3月1日，美國「國土安全部」12（UnitedStatesDepartmentofHomelandSecurity，DHS）正式成立，更進一步建立了美國「航空保安工作」新的里程碑，而運輸安全署（TSA）則移撥到國土安全部（DHS）下。機構重整後成立四大部門，分別為：（一）國境與運輸保安：整合移民歸化局、海岸巡防隊、關稅總署及運輸保安署等單位，職司保衛美國的陸地邊界與海岸線。（二）資訊分析與基礎設施保護：接收來自聯調局、中情局等情治機構的情報，分析美國可能遭受的威脅，保護重要的國家基礎設施；但其本身不進行情資蒐集工作。（三）緊急事件準備與應變：以原有的「聯邦緊急事件處理局」為核心，一旦美國遭受恐怖攻擊，將儘可能降低傷害並全力展開復原工作。（四）化學、生物、放射性與核子反制措施：負責進行研究與制定措施，以預防並因應恐怖份子發動的核生化攻擊。三、防衛戰線延伸至海外2002年美國國防部（部長DonaldHenryRumsfeld拉姆斯菲爾德）向布希總統與國會提交的《2002年度國防報告》（AnnualDefenseReport2002）時，就以阿富汗戰爭的經驗來進一步論述制敵機先者，乃正是所謂的「良好的進攻是最好的防禦」（bestdefenseisagoodoffense）的道理。同時並強調通過積極的海外行動來保衛美國本土的安全，就是要把戰爭引向敵人的國土，不能坐等威脅的擴大和到來，要制敵機先13。鑑於2001年在美國本土發生了舉世震驚之911恐怖攻擊事件，當時美國才深刻體認到反恐行動，不應只是徒留於形式，任何形式之恐怖攻擊，皆有可能透過貨櫃走私、空運貨物挾帶進入美國本土，造成美國國土安全之威脅，故2002年美國在國內或積極運用其對國際組織的影響力，推動與制訂幾項重要的計畫與準則，如貨櫃保全倡議(ContainerSecurityInitiative)、海關貿易夥伴反恐聯盟(Customs-TradingPartnerAgainstTerrorism)、24小時艙單預報規則（24-HoursRule）及保安控管人(RegulatedAgent)、已知托運人管理系統(KnownShipperManagementSystem)等美國海上貨櫃、空運安全之全球性反恐作為。茲將上揭前兩項簡述如后：（一）CSI制度的邏輯概念可分為兩方面：❶海運貨櫃可能被恐怖份子用來做為走私核武、生化及傳統武器進入美國的理想工具。❷美國執法單位對於貨櫃檢查的能力非常有限。2001年以前，每年以海運方式輸入美國的貨櫃有數百萬只，這些貨櫃實際上接受美國海關檢查的比例卻只有2～4%，假設恐怖份子利用貨櫃運送數量龐大的毀滅性武器，並在抵達美國港口時予以引爆，勢必直接對美國經濟與全球貿易、及全世界人心造成極大衝擊與不安。美國政府從2002年1月規劃、與推行CSI制度，其中一項便是對被認為有高風險之貨櫃，在抵達美國港口前即實施預先掃描檢視，所以美國政府需要外國權責單位配合始得順利部署美國幹員於當地港口14。12是九一一事件之後新成立的美國聯邦部門，它統籌22個政府部門，包括海岸防衛、邊境控制和情報分析等方面的工作，專門負責國內安全及防止恐怖活動，員工17萬人，成為自二次大戰後成立美國國防部以來華