如何制定公共政策来保障TOD的实施-国际经验介绍及借鉴

2011Vol.26,No.2国际城市规划74HowtoDevelopPublicPoliciestoEnsuretheImplementationofTOD?LearningfromInternationalExperience李智慧彭科宋彦陈燕萍如何制定公共政策来保障TOD的实施？——国际经验介绍及借鉴引言随着经济的快速发展与居民出行的日益机动化，我国大城市纷纷出现了交通供需矛盾，并由此引发了日渐频发的交通堵塞问题。为此，各城市相继出台了“交通综合治理”、“公交优先”、“畅通工程”等一系列政策以应对此问题，城市交通改善工作得到了前所未有的重视[1]。在这一背景下，从国外引入的公交导向发展（TOD:Transit-OrientedDevelopment）的理念逐渐为国内城市规划学术界及城市管理者所熟悉，并逐渐认同通过采用TOD模式整合土地利用和交通（包括区域和地方），可以增加土地集约使用程度、提高公交竞争力，从而减少机动化出行需求和交通拥堵、减少土地和能源消耗，充分体现绿色交通的积极意义。回顾国内的TOD相关研究，自TOD理论2000年首次出现在国内的学术期刊上以来，引起了越来越多的关注。研究者对TOD宏观层面（城市公交与土地利用的关系及其对城市空间格局的影响）和微观层面（公交站点范围内的规划设计）的空间形态特征进行了大量研究[2-4]，并取得了一定成果，然而针对TOD公共保障政策的研究却相对缺乏[1]。在这方面，有学者明确指出，缺少政策保障是国内TOD规划目标难以实现的重要原因之一[5]；而国外先进经验也表明，要实现城市整体层面的TOD，需要进行多层次的、完善的政策设计。应指出的是，国内也有学者在对比国内外的土地利用密度、混合使用程度之后指出，西方发达国家的TOD规划设计指标对指导我国制定TOD指标的借鉴意义不大[4]。这一点也是笔者讨论保障政策时的立场，即适合中国TOD的规划设计指标的制定不能直接复制西方国家有关物质空间设计指标的经验。事实上从TOD最近的发展趋势来看，TOD的发展更应该强调公交系统提供更便捷的地理可达性，给人们多样化的选择，以及让不同人群能够按自己的价值观选取交通方式等目的[6]。因此，国外关于TOD的研究也不仅限于对空间设计指标的制定，而是越来越重视保障TOD实施的策略,特别是考虑到政策工具运用的系统性要求。本文借鉴国外TOD政策可以大致分为两部分工作，一是介绍国外丰富的政策工具，笔者将这些政策分为空间形态规划政策、法规政策、价格政策和宣传政策四类，描述它摘要：本文针对国内公交导向发展（TOD）中对公共保障政策重视不足的现实状况，分规划、法规、价格和宣传四大类介绍了国外规划实践中常用的TOD公共保障政策。并根据国际经验分析了这些政策适宜施行的层面，探讨了它们在中国施行时在资源环境、法律与行政环境，以及社会接纳性三方面可能面临的障碍，希望为中国城市进行公交导向发展提供较为全面的政策观。Abstract:InthecontextofinadequateconsiderationtopublicsupportingpoliciesofTransit-OrientedDevelopment(TOD)inrecentChina，wecollectandinterpretthemostcommonpoliciesappliedinforeignplanningpractices，whichareclassifiedbyplanning,law,priceandpromotion.Thenweidentifytheappropriateoperatinglevelsofthesepoliciesanddiscussthepossiblebarriersfromresource,lawmaking,administration,andsocialacceptancetoimplementationinChina.ThisarticlecouldprovideamorecomprehensiveviewofpublicpoliciesusedtoimplementTODsinChinesecities.关键词：公交导向发展；公共保障政策；规划；法规；价格；宣传Keywords:Transit-OrientedDevelopment;PublicSupportingPolicy;Planning;Law;Price;Promotion作者：李智慧，深圳大学建筑与城市规划学院城市规划系，硕士研究生。[e-mail]彭科，美国北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系，硕士研究生。[e-mail]宋彦，美国北卡罗来纳大学城市规划系终身副教授，北卡罗来纳大学中国城市研究中心主任，深圳大学建筑与城市规划学院城市规划系教授。[e-mail]陈燕萍，深圳大学建筑与城市规划学院城市规划系教授。[e-mail]文章编号：1673-9493（2011）02-0074-06中图分类号：U492.4+33;TU984文献标识码：A2011Vol.26,No.2国际城市规划75们对于TOD实施的意义；二是研究这些政策工具的本地适用性，笔者探讨了它们在中国施行时在资源环境、法律与行政环境以及社会接纳性方面可能面临的障碍。1国外TOD公共保障政策介绍国外制定TOD实施的保障政策主要是针对近期TOD实践所面临的困境，比如，在美国[6]，（1）城市物质空间环境不支持公交导向发展；（2）现有的城市开发、交通发展法规制度环境与社会价值环境不支持公交导向发展；（3）在发展TOD时，各参与方利益难以协调，难以获得公众支持。针对这三方面问题，笔者将这些政策分为四类，规划政策用来调整城市空间形态使其支持公共交通；法规、价格政策用来创建更支持TOD实施的制度与社会环境；宣传政策用来协调多方参与时的利益冲突并获得公众支持。这些政策相辅相成，形成了一套相对完善的保障TOD实施的政策工具箱（图1）。1.1调整城市空间形态的规划政策TOD的核心内容之一是调整城市空间形态，从而支持城市土地利用和公共交通的整合，形成方便公交出行的土地利用形态。调整城市空间形态是城市规划和交通规划部门的管理内容。接下来笔者从土地利用和交通两个方面来阐述规划政策。土地利用方面，国外应用得较为成熟的调整空间形态的规划政策主要包括以下几方面。首先，调整宏观城市空间结构。以美国为例，城市规划师利用一系列土地利用政策工具来调整城市宏观空间结构。这些规划工具（有的同时也是法规政策）包括城市增长边界或城市服务边界[7]、城市优先开发区[8]、城市开发权转让区[9]等，都可以用来在宏观层面上界定城市可以开发、优先开发、高密度开发的区域，从而配合TOD发展。其次，调整微观城市形态。各城市主要依赖调整密度、土地混合使用等工具为TOD区域塑造公交支撑环境。调整密度涵盖两重含义，即宏观层面的密度控制和中微观层面的集中高密度开发[10]。宏观层面的密度控制规定城市层面密度的总体水平，它在城市增长边界等调整城市宏观空间结构工具的支持下，用来控制城市主中心与次中心的相对规模。中微观层面的集中高密度开发则强调在鼓励开发的范围内（特别是地铁站点周边）设置最低密度值，以高效利用大运量交通设施[11]。同样，土地混合使用政策既包括城市次区域级别的用地功能的混合，也包括微观层面的用地功能的混合，目的是缩短居住地与其他目的地的路程。第三，巩固城市中心。从TOD角度来看，保护有价值城区、城市中心再开发都是在专项规划层面对高密度、混合使用政策的进一步巩固，以形成紧凑高密度城市。譬如注重对城市中心低密度土地、废弃土地进行重新开发，而不是一味在城市周边开发新区[12]。第四，以大型开发、投资项目引导城市空间趋向方便公交服务的土地利用形态发展。欧美很多城市如哥本哈根[13]、华盛顿蒙特高利郡[14]等都审慎对待大型开发、投资项目和开放空间的布局选址。城市开放空间结合公交尽量布置在地价较低的地段，即两相邻交通节点的中点位置。这样既有利于提高站点周边用地的使用效率，也便于永久保护该开放空间。大型开发、投资项目如大型商务写字楼、商业零售中心等的选址很重要，不仅应该靠近公共交通站点，而且其设计应该采用可以减少汽车使用的方式。譬如意大利已经开始着手研究不同规模和类型的企业对机动化出行的不同要求[15]——对机动化出行要求高的企业，无论规模的大小，都应布置在公交设施发达的地区。总的来说，规划中应鼓励大型开发、投资项目选址于现有及规划中的公共交通走廊上，并为这些投资项目提前做好交通基础设施的准备工作。由于交通基础设施（尤其是公共交通系统）是交通投资政策的主要对象，对新区开发而言意味着交通投资政策要在时间上先行于土地利用投资。另外，在投资规划、决策过程中，需要传统投资人（如政府和开发商）和其他团体（如非赢利机构、投资借贷银行、开发项目周边利益相关人等）进行沟通对话，促进对TOD开发的了解，从而共同推动TOD开发。在交通方面，用来调整城市空间形态的规划政策主要有两方面。（1）改进公共交通网络。例如美国巴尔的摩大都市委员会[16]、夏洛特市[17]等通过建立土地利用和交通整合模型，从而分析哪些城市地点需要更好的公共交通服务，并以此为据修订公共交通网络规划。制定好交通政策后，为保障在空间上落实各种公交场站和服务用地，需要与土地利用法规政策中的规划许可政策进行更好的信息沟通，以确保在大图1TOD公共保障政策一览图资料来源：笔者依据参考文献归纳整理TOD公共保障政策规划政策法规政策价格政策宣传政策•调整宏观城市空间结构•调整微观城市形态•巩固城市中心•以大型开发、投资项目引导城市空间•改进公共交通网络•将其他环保交通模式纳入公交网络•政府获取土地•规划许可•开发时效管理•界定城市公交走廊•消减交通量条例•限速•界定城市限制交通量区域•补贴型政策，如发放专项补贴和税费减免等•限制型政策，如征收燃油税和征收开发影响费等•转移支付型政策，如征收土地增值税等•政策推广•激励自发行为，如住房交换管理制度、汽车共享等李智慧彭科宋彦陈燕萍如何制定公共政策来保障TOD的实施？——国际经验介绍及借鉴2011Vol.26,No.2国际城市规划76量盈利型土地使用许可批出之前，各区域已经按照交通政策的要求预留好了各类公交场站。（2）在规划中将其他环保交通模式纳入公交网络。这项政策需要解决两个层面的问题，首先是环保交通模式自身需要怎样的空间形态做支持，譬如自行车道如何连接出发地与目的地等；其次是环保交通模式联动的时候，它们会对彼此提出怎样的要求，譬如各种接驳场地的设计问题、如何避免交通模式之间无效竞争、线路重复问题等。以规划自行车道为例，需要首先在城市层面进行把控，再逐步分片区落实下去，才能极大增加这些交通模式的使用频率并激发公共交通设施的活力。在此，奥地利[18]在省和市两个规划层面整理自行车网络，将其融入其他道路网络的具体做法值得参考。1.2法规政策国外许多城市都已形成一系列关于土地和交通的法规政策。这些政策因为涉及到如何管理土地和交通而与TOD实际操作密切联系。下文就土地利用和交通两方面的法规政策，探讨它们与TOD的联系以及如何利用它们为TOD服务。与TOD最密切相关的土地利用法规除了包括城市增长边界、城市服务边界、城市优先开发区、城市开发权转让区域等方面相关法规来调整城市空间形态（如上文所述）以外，还包括以下几方面。（1）政府获取土地。国外城市政府获取土地的主要方式有土地征用和土地先买两种。在土地私有的制度背景下，土地征用或先买能够帮助城市政府争取TOD土地开发主动权，这样能够更有效率地实施城市增长边界政策，或购买到区位更合适的作为发展TOD的土地。土地先买在政策执行上比土地征用更可行，为更多国家所采用，譬如法国[19]和美国[20]。它指土地在出售或转手时，土地所有者必须公布其土地出售意愿，公共权力机构（一般是城市政府）有优先购买土地的权力。（2）规划许可和开发时效管理。规划许可是许多城