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运用PPP模式推进综合管廊建设大岳咨询焦军2014年11月目录一问题的提出-市政工程反复开挖/拉链现象1.两条主线的汇合：综合管廊与PPP模式，时代需求-紧迫性-必要性2.新型城镇化与可持续发展-政府债务与财政预算-投融资机制创新3.政府投资项目与PPP相关政策的推出4.综合管廊建设的相关政策的推出-法律法规、技术标准、政府治理构架二综合管廊/共同沟的历史、现状与未来1.国际经验：共同沟在西方和日本的发展2.国内情况：共同沟在中国的发展，知名案例3.共同沟与城市发展的新理论、新观念和趋势三PPP模式综述1.什么是PPP模式（BT、BOT、TOT）？项目融资？2.为什么PPP模式是政府大力推广的方向？其特征、适用范围3.PPP运作实务与PPP项目操作程序四大岳咨询运作的实际案例1.青岛城阳区电讯管廊2.其他项目简介：兰州道路综合改造、深圳地铁项目五问题与瓶颈分析、未来发展建议和探讨1.资金困境、投融资、商业模式2.行业与产业链分析、激活市场3.政府管理模式2大岳咨询公司简介大岳咨询成立于1996年，是中国著名的城市发展咨询机构。公司主要从事基础设施的投融资咨询、基础设施企业及平台公司改制与管理咨询、新城与开发区建设的投融资与管理咨询、政策和体制研究咨询。大岳是各级政府发展城市经济和国内外投资机构参与城市投资、建设和管理可以依托的智库。公司有咨询专家100余人，已经为32个直辖市、省会城市和副省级城市的约500个项目提供了咨询服务，同时进行中的项目过百个，涉及总投资额超过1500亿元。服务领域包括供排水、环境卫生、燃气热力、发电、交通通讯、土地一级开发、新城、开发区、大型综合开发项目以及世行和亚行业务。公司完成的北京第十水厂BOT项目、合肥王小郢污水厂TOT项目、兰州供水集团部分股权转让项目、北京地铁四号线PPP项目、国开行战略咨询项目、北京长阳镇发展项目等多个项目成为行业标杆，对行业变革产生了深远影响。大岳咨询公司业务范围改制与重组咨询基施业产多元化/购与并/上市辅导国际业务咨询政策研究政策制定/政策咨询投资和融资咨询目融/企业资/直接投资/投融资划管理咨询战略管理/新城概念策划/新城开发总体实施计/合同管理/行政体制管理/特许经营综合管廊与PPP模式两条主线汇合于2014年共同承载可持续发展重任一．问题的提出-开拉链-（请看4条报纸新闻）二．综合管廊的综述三．PPP模式综述与运作实务四．大岳咨询运作的实际案例五．问题与瓶颈分析、未来发展建议和探讨5国办发〔2014〕27号国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见•2014年6月13日发布•（十五）加大政策支持开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。6国发[2014]60号国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见•国务院刚刚发布（11月27号）•（十二）积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。7一、综合管廊概述所谓“综合管廊”（又名共同沟），即在地底设置专供各种公用事业摆放缆线或管道的隧道或沟道。综合管廊是合理利用地下空间资源，解决地下各类管网布置困难的有效途径，在国外日本及欧洲国家已有近五十年的发展历史，而国内部分城市近年来开展了小范围的试点建设。目前国内实施的“地下综合管廊”方式是把市政、电力、通讯、燃气、供水排水、热力等各种管线集于一体，在城市道路的地下空间建造一个集约化的隧道。同时设有专门的检修口、吊装口和监测、控制系统，是一种城镇综合管线工程。二、综合管廊建设典型规定《城市工程管线综合规划规范》（GB50289－98）2.3规定，当遇到下列情况之一时，工程管线宜采用综合管沟集中敷设：交通运输繁忙或工程管线设施较多的机动车道、城市主干道以及配合兴建地下铁道、立体交叉等工程地段。不宜开挖路面的路段。广场或主要道路的交叉处。需同时敷设两种以上工程管线及多回路电缆的道路。道路与铁路或河流的交叉处。道路宽度难以满足直《电力工程电缆设计规范》（GB50217－94）5.2规定，当遇到下列情况时，电力电缆应采用电缆隧道或公用性隧道敷设：同一通道的地下电缆数量众多，电缆沟不足以容纳时应采用隧道。同一通道的地下电缆数量较多，且位于有腐蚀性液体或经常有地面水流溢的场所，或含有35KV以上高压电缆，或穿越公路、铁路等地段，宜用隧道。受城镇地下通道条件限制或交通流量较大的道路，与较多电缆沿同一路径有非高温的水、气和通讯电缆管道共同配置时，可在公用性隧道埋敷设多种管线的路段。三、综合管廊主要类型干线共同沟干线共同沟一般设置于道路中央下方，负责向支线共同沟提供配送服务，主要收容的管线为通信、有线电视、电力、燃气、自来水等，也有的干线共同沟将雨、污水系统纳入。其特点为结构断面尺寸大、覆土深、系统稳定且输送量大，具有高度的安全性，维修及检测要求高。三、综合管廊主要类型支线共同沟支线共同沟为干线共同沟和终端用户之间相联系的通道，一般设于道路两旁的人行道下，主要收容的管线为通信、有线电视、电力、燃气、自来水等直接服务的管线，结构断面以矩形居多。其特点为有效断面较小，施工费用较少，系统稳定性和安全性较高。三、综合管廊主要类型缆线共同沟缆线共同沟一般埋设在人行道下，其纳入的管线有电力、通信、有线电视等，管线直接供应各终端用户。其特点为空间断面较小，埋深浅，建设施工费用较少，不设有通风、监控等设备，在维护及管理上较为简单。三、综合管廊主要类型总体示意图四、综合管廊的优缺点优点1、美化了城市空间环境，杜绝因铺设和维修各种管线对城市道路重复开挖，消除了由此造成的资源浪费和对市容、交通以及居民生活的不良影响。2、建设地下综合管廊，使空间利用更充分、紧凑、经济，同时能降低路面翻修的费用和工程管线的维修费用。3、地下空间的低耗能性、易封闭性、内部环境易控性，有利于城市基础设施的现代化，维持城市中心区各项功能的正常发挥。4、经济可行。据测算，一条能够综合所有管线的地下综合管廊造价基本上与地面道路的造价相当，如果按强弱电等分设多条管廊，那么不仅技术上容易些，造价也将更经济。而如果沿用传统方式敷设各种基础设施管线，其铺设费用、管线拆迁费用、路面破损补偿费用等也是相当可观的。四、综合管廊的优缺点缺点1、目前国内建设的综合管廊对各类管线的分支等技术细节的处理考虑不够充分，从技术上不能根本解决各种管线特别是电力电缆、天然气共沟运行中存在的安全隐患，对各种管线共沟运行相互间造成的影响未能进行全面评估。2、虽然地下综合管廊代表的是一种先进的城市基础设施建设趋势，但自身也有一些缺点。综合管廊综合造价较高，费用分摊方式各地不同，涉及到不同企业的利益，建设及维护费用的分摊将给长期维护带来各种不确定因素。3、运行维护难度大，事故抢修和责任认定难度大。多种管线共沟必然带来事故的几率增大，综合管廊的投资方、建设方、运营方以及各管线单位难以划分清晰运行维护责任，而一旦出现问题，综合管廊处理单位是不能承担其相应职责，一旦事故抢修不及时，造成重大损失时，责任认定和经济赔偿难度较大。综合管廊/共同沟的历史、现状与未来–国际经验：共同沟在欧洲和日本的发展–国内情况：发展过程和知名案例–城市规划与发展的新理论、新观念和趋势16综合管廊存在的主要问题、建议、探讨17综合管廊建设存在的问题观念与发展阶段短期与长期局部与整体监管不到位社会主体不诚信政策法规行业规范技术标准政出多门管理碎片化垄断部门资金缺口巨大金融工具缺失行业整合产业链市场竞争PPP模式综述18第一部分PPP的概念辨析第二部分PPP的运作流程第三部分PPP的发展历程第四部分PPP的最新动态第五部分PPP存在的主要问题19二、PPP的官方定义“政府和社会资本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”--------财政部财金[2014]76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》政府部门称谓：市场化（住建部）；政府和社会资本合作模式（财政部）；政府和社会资本合作机制（发改委）民间的称谓：公私合营、公私合作、公商合作、政企合作、民营化、私有化20三、项目融资与PPP项目融资是指贷款人向特定的工程项目提供贷款协议融资，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保的融资类型。它是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。项目融资分为有限追索融资和无追索融资。国际上PPP项目通常采用项目融资方式筹资。项目还本付息主要依赖项目本身资产和未来现金流量，而非项目的投资者或发起人的资产和信用。对投资人而言是实现表外融资的一种很好的融资安排。我国的PPP很少采用项目融资，因此被称为准PPP。21财政部提出的狭义PPP是发展的重点，其有以下两个特点：特点一：项目公司中政府方必须持股，一般是持有少数股份，以体现政府推广混合所有制的战略安排。实现政企共享收益、共担风险和责任。同时，作为监管的补充。特点二：项目内容要包括运营，可以减少甚至没有投资行为，以体现政府购买服务的战略，运营期限长短没有涉及（以前有规定不能超过30年）。因此狭义PPP都实行特许经营。四、狭义PPP的特点五、PPP的种类22市场化进程中催生了多种PPP模式。PPP项目没有最佳的固定模式，每个PPP项目都应该根据自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等，选择合适的模式并对之进行优化调整。项目储备进行项目库建设编制项目实施规划和计划12前期工作项目启动项目组织编制实施方案财政可承受能力评估实施方案的评估与审批3社会主体选择上级政府对下级政府选择社会主体进行监管招标方式竞争性谈判方式单一来源谈判方式决策、成立公司、融资交割前期工作社会主体选择项目结束项目执行项目储备一、PPP项目运作流程23二、PPP项目运作流程（续）前期工作社会主体选择项目结束项目执行项目储备4项目执行上级政府对下级政府履约进行监管地方政府对项目公司监管设计、建设项目运营争议解决终止公众和媒体的参与5项目结束结束方式确定移交准备资产交割绩效评价2425政府项目公司发起人银团项目贷款合同收费权质押合同保险公司承包商土建合同原料供应商设备供应商项目使用人长期销售合同遵守各种承诺、认可保证工程完工保证招商谈判三、PPP项目结构图示（以BOT为例）26一、PPP在中国的发展历程第一阶段：探索阶段（80年代中期-1994年）第二阶段：试点阶段（1994年-2002年）第三阶段：推广阶段（2003年-2008年）第四阶段：反复阶段（2009年-2012年）第五阶段：普及阶段（2013年--）当前PPP推广的最新动态27机构名称最新动态财政部经建司基金转型，试点项目，指导意见金融司主管，简章立制，培训PPP中心规范性文件，建项目库发改委法规司特许经营立法，选择社会投资人管理办法体改司试点城市，PPP指导意见经济研究所课题研究，协助体改司工作当前PPP推广的最新动态（续）28机构名称最新动态住建部试点项目水利部研究水利