刺史制度

刺史制度的产生发展及其影响摘要：刺史制度是汉武帝在秦御史监郡和汉初丞相史出刺基础上的独创,是君主专制主义中央集权的产物。汉代刺史制度的形成、发展与演变都有着其特定的历史背景。刺史制度的形成、演变与两汉政治休戚相关。刺史、州牧的地方官化是东汉政权瓦解的一个极其重要的因素。正文：汉武帝建立了独立的地方监察制度——刺史制度。刺史制度的渊源可追溯到秦代的御史监郡制。自惠帝以来的御史监郡制已经出现了监御史不奉法、多失职，不利于加强中央集权的情况，文帝不得不使丞相史出刺并督察监御史的行为。但是，丞相史出刺又带来了监察权力不集中，监御史、丞相史职事重叠交叉、互相推诿的问题。汉武帝元封元年，“御史止不复监……及吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职”。这一制度一直为后人所赞誉，清顾炎武称“刺史六条乃百代不易之良法”。武帝设立刺史，实现了监察权和行政权相分离，标志着汉代对官吏监察权的独立，也基本上理顺了中央和地方的关系。但是，随着监察权与行政权的分离，掌握监察大权的监察官权力越来越大。监察制度设立的目的是监督百官，尤其是地方郡守的贪腐和不法行为，如何保证监察官吏自身廉洁，真正做到依法监察又是一个新的问题。秦汉时期在监察制度设计上，既让监察权与行政权逐渐分离，扩大监察权的独立性和自主性，强化对行政官吏的权力制约，又运用行政手段，制约监察权力的膨胀，以保证监察权力被制约在一定范围以及监察官吏的清正廉洁，形成了一种双向制衡机制。汉代在御史这一主要监察系统之外，又让行政最高长官丞相担一定监察职责，使两府之间相互监督和制约。虽然朝中文武百官和地方郡守县令都处于不同监察官吏的严密监督之下，但反过来，秦汉时期所有官吏也有权对监察机构和监察官吏进行举奏弹劾。御史大夫张汤位高权重，其本身就是汉武帝的心腹和耳目，监察百官，但张汤本人也被丞相严青翟和长史朱买臣弹劾，被迫自杀。汉元帝时，掌管监察大权的御史中丞陈咸因与罪人朱云交往，被丞相举奏。刺史以“六条”问事，监察地方郡守，权力很大。汉武帝为了防止刺史滥用职权干扰地方政务，规定刺史只能以“六条”监察。如果依法行事，则会受到褒奖。如朔方刺史翟方进“居官不烦苛，所察应条辄举，甚有威名，再三奏事，迁为丞相司直”。如果刺史追求“六条”以外的监察权力，则不予许可，并要受罚。豫州刺史鲍宣“举措烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条”，被丞相司直弹劾免职。鲍宣免职的根本原因就是越权。根据前刺史阶段的史实，刺史制度形成的原因可以分别从经济、政治两方面分析。经济方面。第一，汉武帝时出现了大一统的局面，地方诸侯渐少，中央控制的区域渐大，同时武帝对匈奴用兵，建立强大的骑兵部队，用钱的地方越来越多，造成了国家财政困难。封建国家经济主要来源是田租、算赋、口钱、更赋等，这些收入都是建立在国家对编户齐民实施有效控制的基础之上，设立刺史监督地方，保证租税足额收缴，并用于国事，应是设立刺史的一个重要原因。第二，刺史六条中，多是监督二千石郡守高官认真执行中央方针政策，选贤任能，管束子弟，不得滥用刑法、欺凌百姓、收受贿赂等内容，这都有利于维护统治，为中央提供稳定的财政来源。政治方面。第一，也正是因为大一统局面的形成，使原本不专职或不常置的监察官职渐渐有了常设的必要，不定期出刺的派遣史与丞相史已不能满足监察需要，中央对以往地方监察制度不满，认为有必要建立更完善的监察制度。而汉武帝时期加强中央集权的趋势，置刺史便是其中一个重要组成部分。第二，作为一个统一强大的封建王朝，“维稳”也是很重要的工作，刺史具有监督郡守高官不得一手遮天鱼肉百姓的功能，这有益于维持地方政治清明，民众情绪稳定。第三，范文澜先生曾考证刺史六条外还有不成文的一条，就是考察国王有罪状便奏闻。不法的国王因此受到惩罚。这有助于削藩，加强中央集权。我个人认为，汉代统治者还没有成体系的政治智慧，在处理权力的分化、制衡上还没有充足的经验，从后期在刺史监察、行政权力的反复取舍上可以看出来。中央好像从没想过在州级权力上分裂行政和监察。当然，这只是我个人的一点小想法，若有讹误还请斧正。刺史制度对汉代造成的影响刺史制度的演变几乎贯穿整个汉朝历史，对有汉一代的历史有深刻影响。第一，前期它位卑权重、分部行刺，体现了统治者的匠心独运，对地方政治稳定、吏治清明起到了积极作用，这也是西汉前期出现治世的原因之一。第二，它一定程度上行使了州级行政长官的权力。这一方面造成了层级上的混乱，权责上的不明，更是直接导致了东汉末年群雄并起的局面；另一方面在特殊时期刺史可以整合一州的人力物力，对于镇压起义、赈灾讨乱起到过积极作用。第三，使郡县二级行政制度渐渐演变为州郡县三级行政制度，实际上提高了行政效率并为后代统治者积累了经验。刺史制度对现代的影响（一）保障机构的独立性检察机构要充分发挥其监察地方政府的职能，其中一个重要的前提就是两者之间不能存在利益上的相关联性，在利益存在关联的情况，监察机构和被监察对象就有可能出现利益交易从而削弱监察机构的职能。在文官体系中，每一个组织都会利用权力最大限度地获取利益，因此监察机关在通常情况下不会选择会损害自身既得利益的做法，在有可能损害其既得利益的情况下，监察机构会选择沉默作为应对措施。因此在设置监察制度的时候，首先需要保证监察机构在行使监察权的同时，不会损害其自身的既得利益。在文官体制中，组织效能的发挥离不开激励机制，而激励就是设置一种机制使得其成员理性的自利行为的结果正是所需的既定目标，但是在监察机构的利益与被监察对象相关联的前提下，监察官员权衡其自利行为就会受到来自被监察对象的压力，那么其最终采取行为的结果则会偏离既定目标。从以上两点得出的结论是：有必要将监察机构和被监督对象的利益割裂开，形成两个不同的利益实体，实现“异体监督”。在双重领导体制下，表面的司法独立和权力制衡事实上是一种“同体监督”，在现代社会条件下，这种监督体制实际上是抑制了监察机构职能的发挥，而中央垂直领导的体制比双重领导体制更能保证监察机构的独立性，因此：首先，将监察机构的双重领导改为中央垂直领导。以司法监督机构为例，地方各级法院、检察院等司法机关改为中央垂直领导管理的机构，实行自上而下的负责制；其工作人员的身份，参照刺史作为中央派属地方的官员，定位于国家公务员性质。地方各级法院、检察院通过其首长向上一级相关机构负责，将监察机构和地方政府分离，以更好的发挥其监督权。与此同时，在加强和完善党对监察机构领导的同时，将党对监察工作的领导权移交中央党委或者相对应的中央监察机构党委，对于地方监察机构的党组织成员应该由上一级机构的党委主管，同级地方党委保留对其党组织的监督权，减少同级政府通过党组织干涉监察权独立的情况发生。其次，刺史出巡察州、监察辖区和行政辖区分离、监察官员与地方长吏分所而治的经验值得借鉴，当前司法体系中就有类似的巡回法庭存在。改变目前监察辖区设置与行政辖区设置相重叠、监察机构层级设置与行政机关层次设置相重叠的现象，形成一个监察辖区涵盖多个行政辖区，一个监察机构负责监察多个地方政府的制度；与此同时分所而治在现代社会条件下已经变得不现实，但是可以通过设置监察机构独立的人事管理体系，撤销目前司法机关等监察机构中存在的人事管理与行政级别挂钩的方式，使得监察机构在地方政府之外形成一个完整的独立体制，在其行使监察权时，被监督对象的体制内部压力无法延伸至监察体制内部，保证监察机构的独立性和职能的有效发挥。再次，虽然避嫌制度的进一步强化存在局限性，但是避嫌制度的目的在于避免监察官员被地方政府官员纳入其“裙带关系”内，因此依然可以通过其他有效的手段实现这样的目标。地方政府可以借助权力机关或者行政级别对监察官员的任命施加影响，从而将监察官员纳入其“裙带关系”，因此监察官员，尤其是监察机构首长的任命程序应该从地方人大改为国家元首或者相对应的中央监察机构首长根据一定的程序任命，同时赋予监察机构独立录用人员的权力，加强上级机构对下级机构录用人员的管理，从而有效避免地方政府官员因为个人喜好而干涉监察机构人员的任命，影响监察官员行使其职权时的公正性。最后，以小监大、察而代之的方式在现在也并不存在太多的意义，而另一方面，其体现出来的原则也是值得当代监察制度改革借鉴，这个原则就是监察机构和被监察对象天然存在着利益的对立，强化这种利益对立可以促进监察机构职能的发挥。在实际操作中，这种利益对立因为利益相关联的存在而被削弱，因此一方面改变地方监察机构的财政支出由地方政府拨出的制度，建立监察机构独立的财政拨款系统，自上而下的在各级监察机构系统中进行分配，免受行政部门通过财权来施加影响；另一方面，完善监察机构的奖励和晋升制度，检察官员的工资、福利、劳保等经济利益以及衔级评定、职务任命等身份利益的级别划分标准应当采取不同于行政级别划分的标准。（二）强化法律保障刺史之所以能够有效节制地方长吏违法行为的一个重要原因就在于刺史敢于如此，并且有资格如此，因此有必要强化对检察院行使职能的法律保障。首先，保障检察官的身份权和其他合法权益，可探索实行检察官终身制，一经任用，一般不得违法其个人的意愿将其罢免、转职、停职、减薪或调换工作，只有依照法定条件，才能予以弹劾，撤职，调离或令其提前退休，解除其后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权。检察官无须担心因依法办案，严格执法而在职务上受到不利变动，从而能够保持公正独立的地位，并依法处理案件；保障检察官具有较高的社会地位，增强其社会威望，增强社会对检察官行使职权的认同感，强化检察官的身份保障。其次，完善相关法律以保障检察机构行使检察权的权威，赋予其权力的神圣性，对超越检察机构行使检察权的行为进行法律界定，任何阻挠行使检察权的行为都是属于违法行为，追究相应的法律责任，将检察机构的检察权置于具体有效的法律保护之下。刺史监察制度是汉武帝为监察地方政府官员，维护地方统治秩序所设立的制度，是当时国家政治制度的重要组成部分。其主要职责是监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令的统一，纠举不法官员，监督地方官员对中央政策的执行情况。汉武帝为了巩固封建专制统治，维护纲纪，保持官员廉洁性所制定的地方监察制度，发挥了积极作用，在一定意义上改善了吏治。汉武帝所设置的刺史制度在职能上类似于当代的地方检察制度，其中某些制度和规定，体现出中国古代的政治智慧，作为中华民族文化遗产的组成部分，其经验值得研究与借鉴。参考文献：［1］史记。中华书局。1959年版。［2］汉书。中华书局。1962年版。［3］通典。中华书局。1988年版。［4］资治通鉴。中华书局。1956年版。［5］陈长琦。汉代刺史制度的演变及特点。史学月刊。1987（4）。