日本灾害应急管理体制和经验1

1中日灾害应急管理比较叶耀先中国建筑设计研究院[e-mail]2应急管理对策和体制社区反应灾害信息案例3灾害闭环和管理防备、预报恢复重建减灾灾害灾前降低风险阶段灾前风险管理灾后恢复阶段后果管理应急预警灾后风险管理应急44应急恢复恢复性重建发展性重建应对活动最大最小-营救和救援结束-提供应急食品、避难所和医疗帮助-主要道路清扫完成典型的震后活动模型-引进先进建筑体系-在开发项目中吸取灾害经验-运用国际经验和援助-基本服务和可修复的房屋和结构物得到恢复-提供临时住房-废墟清除-功能恢复到灾前水平-完成房屋和基础设施的重建震后周数0.5125102050100300500550靠近接近适当距离无限远无须风险管理事后风险管理应急下的风险管理狭义的危机管理事前处理可能狭义的风险管理危险无须风险管理险情风险HazardRisk险情Hazard1、险情范围有“在险体”（人和财富）Exposure2、在险体价值Vulnerability6险情风险HazardRisk1、险情范围内有承灾体（人和财富）“在险体”Exposure2、“在险体”易损或脆弱易损性或脆弱性Vulnerability3、有险情但尚未发生1、险情范围内有承灾体（人和财富）“在险体”Exposure2、“在险体”易损或脆弱易损性或脆弱性Vulnerability3、险情发生Hazard险情灾害HazardDisaster灾前风险管理灾后风险管理7灾前风险管理灾后风险管理危险发生防灾减灾临灾对应(应付)灾害时的危机管理接近尾声灾后抗灾抢险救灾救灾恢复重建Restructure防灾减灾警戒发布应急应急管理8日本大都市防灾紧急对策五年计划避难地和道路消防设施和活动道路紧急输送道路交通管制设施港湾渔港设施医疗机关改造和补助社会福利设施改造和补助公立中小学改造和补助公立盲人和护士学校改造和补助公共建筑物补助公共建造物的补助海啸防止设施森林保安设施滑坡防止设施泥石流防止设施防灾行政无线设备饮水电源确保及替代设施备荒仓库准备救护设施老朽住宅密集区防灾对策9日本灾害应急反应现状-1在紧急情况下，中央和地方政府必须立即收集和分析破坏情况和规模信息，并同有关人员和机构交换这些信息。随后，启动执行灾害应急反应系统，该系统包括对疏散、防火、救人、确保应急运输、公共设施等的应急恢复提出建议或指挥。在发生灾害的市和县，市和县政府要全力调集资源，做出灾害应急反应，如设立应急对策指挥部等。在大灾发生时，中央政府可成立以灾害管理国家部长为首的大灾管理指挥部或以首相为首的紧急灾害管理指挥部，并推动应急对策实施。10灾害发生后，各部、厅首长立即在首相府集会。运用从有关机构采集的信息和从国防厅或国家警察厅等从直升飞机获得的灾区图象，用“早期评估系统”估计出破坏情况。与会成员根据了解的灾情，经过分析，立即报告首相，及时制定基本对策。在发生超过地方政府反应能力的大灾时，可从国家警察厅、火灾和灾害管理厅和/或日本海岸警卫队获得广泛援助；根据县知事的请求，可派自卫队到灾区紧急救援。必要时，中央政府在灾区设立现场灾害管理指挥部，派遣政府调查队赴灾区获取更详细的信息，这样可以及时采取对策。日本灾害应急反应现状-211中国破坏性地震应急预案内容1、应急机构的组成和职责2、应急通信保障3、抢险救援人员的组织和资金、物资的准备4、应急、救助装备的准备5、灾害评估准备6、应急行动方案12造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院应当成立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。国务院抗震救灾指挥机构的办事机构，设在国务院地震行政主管部门。破坏性地震发生后，有关的县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。严重破坏性地震是指造成严重的人员伤亡和财产损失，使灾区丧失或者部分丧失自我恢复能力，需要国家采取相应行动的地震灾害。中国破坏性地震应急指挥13我国洪涝灾害应急管理机制法律：水法，防洪法，防汛条例，河道管理条例组织体系：1950年中央政府成立防汛总指挥部，省市县各级都有防汛指挥组织体系。国家防汛总指挥部总指挥由主管防洪的副总理担任防洪预案：全国大江大河和中小河流都制定了防洪预案，包括预报、测报、防洪调度、抢险组织，药物供应指挥系统：全国2万多个水文水情站，水情、雨情半小时以内全部到国家防总办公室。灾情通过组织系统及时上报。防办及时掌握全国气象、雨情、水情、工程出险等情况，包括群众受淹、转移等。及时掌握、会商、作出指挥决策部署。抢险队伍：全国有100多支国家级的防汛机动抢险队，44支省级防汛机动抢险队，250多支市县级防汛抢险队。解放军成立了19支应急抢险部队，这是专业队伍。同时组织大量的群众防汛队伍，随时准备参加抗洪抢险，应对突发性的险情。防汛物资：国家一级分布在各地仓库都储备了大量的抢险物资，省市县级储备充足的抢险物资。灾害损失情景启动程序响应措施-民政部启动一级响应，进入紧急应对状态-灾情信息发布-开展紧急救助-评估灾情-落实综合协调-开展救灾捐赠-实时工作报告-响应的终止民政部应对突发性自然灾害工作规程15响应级别321死亡人数20-5050-100≥100转移人数（万）10-3030-80≥80倒塌房屋间数（万）1-1010-15≥15震级5-6.56.5-7.0≥7.0较大伤亡、房倒严重伤亡、大量房倒安置人多严重伤亡、大量房倒、安置人多民政部应对突发性自然灾害工作规程16应急管理对策和体制社区反应灾害信息案例17海上灾害对策航空灾害对策铁道灾害对策道路灾害对策灾害对策风、水灾害对策火山灾害对策雪灾对策自然灾害事故灾害核灾害对策危险物灾害对策大规模火灾对策森林火灾对策灾害对策顺序灾害预防对策灾害应急对策灾害恢复重建对策具体对策说明：明确各主体职责中央政府居民地方政府日本防灾基本计划结构（随灾种而有变化）18灾害对策基本法日本防灾体系大法,灾害管理基础DisasterCountermeasuresBasicAct1、明确管辖权和灾害管理责任2、灾害管理体制3、灾害管理计划4、灾害预防5、灾害应急对策6、灾害恢复7、财政金融措置8、灾害紧急事态19基本灾害管理规划阐明各个灾害管理规划的基本活动，是国家灾害管理对策的基础。在灾害管理学科里，它属于总体规划，由中央防灾会议根据灾害对策基本法第34条制定。灾害管理运行规划指定行政管理机构和指定公营公司制定地方灾害管理规划县和市防灾会议制定地方情况日本灾害管理规划体系20金融厅防卫厅国家安全委员会内阁府内阁内阁官房总务省文部科学省法务省外务省财务省厚生劳动省农林水产省经济产业省国土交通省环境省冲绳及北方事务担当大臣金融担当大臣经济财政政策担当大臣防灾担当大臣规制改革担当大臣性别平等担当大臣防灾担当政策统括官防灾担当大臣官房审议官防灾总括担当参事官防灾预防担当参事官灾害应急对策担当参事官防灾复兴担当参事官地震火山对策担当参事官防灾通信官日本中央省厅和内阁府防灾组织21内阁总理大臣、防灾担当大臣会长内阁总理大臣委员防灾担当大臣和所有其他内阁成员（17名以内）指定公共单位负责人（4名）：日本银行总裁、日本红十字会会长、NHK会长、NTT社长专家4名中央防灾会议专门调查会干事会会长内阁府大臣政务官顾问内阁危机管理副官房长副会长内阁府防灾担当政策统括官消防厅次长干事各府省厅局长等提出意见咨询报告日本中央防灾会议组织图22日本灾害发生时内阁府的应急反应内阁府内阁官房（官邸）内阁信息采集中心紧急集合队伍会议官房副长官（事务）和各省局长内阁总理大臣通信联络24小时体制、同各省厅和各应急机构同时联络破坏信息采集和集中•地震破坏的自动估计（30分钟以内）•飞机可视信息（来自直升飞机图象）•来自公共单位的首次信息•派出信息采集先遣队破坏规模的确定首相官邸、有关机构的通信联络首相官邸、内阁信息采集中心、有关省厅灾害对策相关省厅联络会议决裁设立灾害对策总部确定今后方针内阁会议总部设立总部运营大地震提出建议确认、指示紧急灾害对策总部（总部张：内阁总理大臣）非常灾害对策总部（总部张：防灾担当大臣）23其他指定行政机关气象厅海上保安厅防卫厅警察厅消防厅国土交通省内阁府总理大臣官邸日本红十字会等指定公共单位中央防灾无线网消防无限通信网都道府县防灾行政无线网市町村防灾行政无线网其他通信网指定行政机关警察用通讯网防卫用通讯网海上保安用通讯网气象用通讯网水防道路用通讯网工事事务所等都道府县都道府县警察本部自卫队主要部队海上保安官署（海上保安部等）气象官署（气象台、测候所广播公司其他有关防灾当局市厅村消防本部、消防署警察署等医院学校地方自愿防灾组织其他有关防灾当局居民广播同报紧急联络用网日本防灾通讯网241、制定和推动实施基本灾害管理计划，草拟地震灾害管理计划2、制定和推动实施大灾紧急对策计划3、根据首相和/或灾害管理国家部长的要求，商讨有关灾害管理的重要事项4、向首相和灾害管理国家部长就有关灾害管理的重要事项提出建议中央防灾会议任务25国家一级首相中央防灾会议指定行政机关指定公共单位都道府县一级知事都道府县防灾会议指定地方行政机关指定地方公共单位市町村一级市町村长市町村防灾会议市民一级市民基本计划的编制、实施和协调广域和综合的实施和运行协调现场执行防灾业务根据自己的能力参与防灾编制都道府县地方防灾计划编制防灾运行计划编制防灾基本计划编制市町村地方防灾计划日本防灾计划的编制和实施2726职责责任者总领导、协调国务院地震、火山国务院抗震救灾指挥部、地震局、建设部、民政部、地方政府洪水、雨涝、干旱国家防汛抗旱总指挥部、水利部、气象局、民政部、地方政府滑坡、泥石流、地面沉降国土资源部、民政部、地方政府风暴潮、台风、赤潮、海冰国家海洋局、民政部、地方政府雪、雨、风中国气象局、民政部、地方政府农业病虫害、森林火灾农业部、林业部、地方政府中国自然灾害责任机构27中国国务院议事协调机构和临时机构设置国家防汛抗旱总指挥部，在水利部单设办事机构。中国国际减灾委员会，具体工作由民政部承担。国务院抗震救灾指挥部，办公室设在中国地震局。28中华人民共和国减灾规划（1998-2010）中国国际减灾十年委员会，1998年4月29日国务院批准一、自然灾害及减灾工作基本情况（一）自然灾害概况（二）主要减灾工作（三）主要经验和问题二减灾工作的指导方针、主要目标、任务和措施（一）减灾工作的指导方针（二）减灾工作的主要目标（三）减灾工作的主要任务和措三减灾工作的重要行动（一）农业和农村减灾（二）工业和城市减灾（三）区域减灾（四）社会减灾（五）减灾国际合作附件：1.正在实施的减灾项目2.备选减灾项目(注:本规划不含香港特别行政区及台湾省和澳门地区)29中国防震减灾法（1998）-地震应急国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定国家破坏性地震应急预案，报国务院批准。国务院有关部门根据国家破坏性地震应急顶案，制定本部门的破坏性地震应急预案，并报国务院地震行政主管部门备案。可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，会同有关部门参照国家破坏性地震应急预案，制定本行政区域内的破坏性地震应急预案，报本级人民政府批准省、自治区和人口在100万以上的城市的破坏性地震应急顶案，还应当报国务院地震行政主管部门备案。30应急管理对策和体制社区反应灾害信息案例311991年首相府调查显示：•在东海地区，43.3%居民认为大地震可能在他们地区发生•在全日本，22.9%居民认为大地震可能在日本发生•在近畿（日本西部）只有8.4%居民认为大地震可能在他们地区发生所有在畿地区的兵库县和受灾市居民和政府都没有想到会发生大地震。对突发灾害没有足够准备。灾害防备的重要性必须建立灾害管理系统，应对突发性灾难3283.3%12.8