第二章---党和国家的领导体制.

第二章党和国家的领导体制1.政治制度与政治体制：政治制度：是一定历史条件下，一个国家所形成的包括国家政权性质、政权组织形式、国家结构形式、国家权力分配与实际运作方面的各种规范的总和。政治体制是政治制度的实现形式，是为实现政治制度而建构的各种具体的政治形式、制度和运行机制的总和。2.党和国家领导体制的含义（1）党的领导体制狭义：指党组织自身的组织制度及领导制度。广义：除了指党组织自身的领导体制而外，还包括党对国家权力机关的统领关系的体制。（2）国家的领导体制总体上指国家权力机关内部之间的权力划分和相互关系的体制。（3）“党政关系”“党政关系”中的“党”是一个专有概念，即中国共产党，“政”则是一个有着多种含义的，在使用上相当广泛的概念，一说“政”包含“政权”、“政府”、“政协”、“行政”、“政法”以及人民团体等多种含义；一说“政”包括立法、行政、司法等国家机关以及人民团体等。国家领导体制中的“国家”在此就是“党政关系”中“政”的方面的含义。“党政关系”是理解和分析中国政治制度的出发点。（4）党和国家的领导体制的含义党和国家的领导体制实质上就是指党对国家的领导体制。因此，党和国家的领导体制实际上就是讲党的领导体制。第一节党和国家领导体制的形成与发展一、党和国家领导体制（一）党和国家领导体制形成的原因1942年中共中央根据抗日根据地在党政军各方面工作不协调的状况，提出了党的一元化领导原则。建国后，党的一元化领导方式被应用于党对国家社会政治事务的领导和管理。因此，党在国家生活中的核心地位是对战争时期状况的一种自然延续。（二）党和国家领导体制的基本构成1.党委制和党组制党委制和党组制是共产党在正式的权力结构上领导政府的体制。（1）党委制党委制设置的目的：党委制的设立是为了管理政府机构内的党员和直接控制对应政府。建国之初党委制设置的情况：在按性质区划建立各级党委的基础上，中央人民政府和一切国家机关均成立了党的委员会。（解释P47中央人民政府的架构）（2）党组制党组制设置的目的：是中共中央为了加强对中央人民政府的领导而设立的。党组是一种特殊的组织设置形式，是为保证在各种非党领导机关中实现党的领导而确定的一种制度。建国初期党组设置的情况（P48）现行党章对党组设置的规定：现行党章规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。具体来说，可设置党组的有：（1）中央和地方的国家机关，主要包括县级以上的各级人民代表大会及其常务委员会、政协、人民政府及其工作部门和法院、检察院；（2）经济组织，主要指那些由政府管理的银行、信托投资公司等金融机构、基金会、具有一定行政管理职能部门的专业性公司等；（3）人民团体，如工会、妇联、共青团等群众组织；（4）文化组织：一般是指全国性或区域性设有专门领导机构和工作机构的重要的文化团体。如全国文联、全国作协等。党组的任务：是讨论和决定本单位的重大问题，尤其是本单位人事任免的管理。党组与党委的主要区别有两个：党组由批准成立它的党委指定；党组没有下一级由它领导的党的组织，也即没有“腿儿”。（3）党委制和党组制设立的意义党委制和党组制确立了党对政府的绝对主导权。2.党管干部制度（P49）（1）党管干部制度的形成1951年刘少奇在第一次全国党的组织工作会议上强调指出，各级干部都要有相应的机关来管理，这个机关就是党的组织部门。由此确立了党管干部原则下的干部委任制。1953年11月，中共中央作出《关于加强干部管理工作的决定》，决定逐步建立在中央及各级党委统一领导和中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级管理干部制度。（2）分部分级的干部管理制度的含义分部管理，指在党委原有工作部门组织部、宣传部、统战部的基础上，设立工业交通、财政贸易、文化教育等新的党委工作部门管理对口干部。《决定》将干部划分为9类，由中央及各级党委的各部门分别进行管理。分级管理：指中央及各地方党委之间分工管理各级干部的制度。在实践中，中央组织部门管到司局级干部，即司局级以上的干部由中央有关部门负责考察和任免。（3）党管干部制度的意义党管干部原则下的分部分级的干部管理制度造成了党对干部管理的绝对领导地位。3.归口管理制度和双重领导制度（1）相关概念：“条块关系”、“口”、归口管理•条条，是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。•块块，是指各个层级的地方政府，包括省（自治区、直辖市）、市（省辖市、地区、自治州）、县（县级市、市辖区、自治县）、乡（镇、民族乡）四个层级。•条块关系：是指“条条”和“块块”在政府实际运作过程中形成的相互作用、相互影响的状态。“口”：指广义政府工作中的“系统”或“条”。广义政府：即大政府概念，指国家机构的总体与执政党之和，包括立法、行政、司法、军队和中国共产党的组织系统在内的有组织的权力系统。归口管理：指党对政府工作中对应的系统的管理。（2）归口管理制度归口管理制度的形成（分两个阶段）1953年中共中央在建立分类管理干部制度的同时，作为配套措施，建立了对政府部门的归口管理制度。具体来说就是把政府工作按性质划分为公交口、财贸口、文教口等，由同级党委的常委（后来是分管书记）分口负责，以加强对政府行政工作的领导。这一阶段的对口管理，以管理干部为主，而不是直接管理政府行政事务。1958年南宁会议上，毛泽东严厉批评国务院和其部委搞分散主义后，中共中央成立了财经、政法、外事、科学、文教各小组具体领导相应的政府职能部门。由于党中央各小组直接领导国家各大口的业务工作，因而党中央各工作部门的职能也随之扩展，由主要管理各大口的干部变为主要管理各大口的业务。至此，归口管理制度由主要管理各大口的干部变为主要管理各大口的业务。党的一元化领导和党政不分的体制也由此建立起来了。解析P53图2—1：中国国家权力组织结构图A.中国政治体制的核心原则是党的一元化领导。B.党的一元化领导是通过归口管理体制实现的。C.中央权力中枢中共中央政治局为归口管理体制的起点。（党的权力运作模式）D.党的领导居于所有国家机关（包括国家权力机关）之上。归口管理制度存在的问题其一，党政不分、以党代政。1958年党政关系的变动改变了建国初期党政基本分开的格局，造成了党政不分、以党代政。具体表现为：一，把宪法规定的向国家权力机关负责的政府变成了党的执行机关，因而党中央取代了国家权力机关；二，把本来属于政府的“具体部署”权收归党中央，因而党包办了政府的部分事务。其二，党的领导居于所有国家机关（包括国家权力机关）之上，从而造成对党的权力监督的失范。归口管理制度的特征归口管理制度体现出制度化与人格化并存的特征。制度化：表现为归口管理中中共中央上层民主集中制所体现的集体领导和个人分工原则，这一原则及党委制度是规范多“口”领导人行为的根本原则。人格化：表现在没有正式的规则来规定这种分工，没有规则限制或约束他们如何进行本口的管理，唯一有效的制约是其他领导人的地位、态度和亲疏关系，这就形成了权力精英之间的一种人格化倾向。（3）双重领导制度指中央国家机关分设在地方的下属单位，在领导关系上采取了双重领导方式：在业务上受中央主管部门的领导，在党务及行政事务上接受地方党务及人民政府的领导。二、经济改革与党和国家领导体制党和国家领导体制的弊端在于党政不分和权力过分集中。政治体制和经济体制的矛盾表现：第一，阻碍社会主义市场经济建设的进程。第二，影响国家的正确决策。第三，权钱交易腐败丛生。三、党和国家领导体制的改革1.行政首长负责制在企事业单位的确立1984年、1985年中共中央相继出台相关规定，对企事业单位的党政关系作出了重大调整，其结果是确立起了企事业单位的行政首长负责制。2.党的行为法治化取向·相关规范的确立：（P60）十五大提出“依法治国”。依法治国首先是依法治党。·现状：体制上和实践中党都是事实上的政令颁布者，且地方各级机关和干部对于党的指示的重视程度要高于政府的政令。因此，党的行为的法治化将是一个长期的过程。·问题：在党的一元化领导体制下，实现依法治党首先要解决党政不分的问题。3.党与行政部门关系的改革改革的核心问题是党政分开问题。82宪法明确规定了各级政府实行首长负责制以及各级行政首和行政部门的职权。相关的调整措施:P614.干部制度的变化（1）下放干部管理权限。由原来的下管两级改为只下管一级。即中央只负责省部级干部的考察和任命，司局级干部的任免权留给地方和部委。（2）党管干部的类别的调整。干部由过去的9大类变为5大类。即军队干部、政法干部、文教干部和统战干部仍由本系统的党委管理，所有经济类的干部都由党的组织部门负责考察和任命。（3）党管干部方式的变化。首先，党政领导干部管理趋向于专门化和法制化，如1993年公务员制度的出台。其次，对党政干部的评价趋向于科学化，竞争上岗已成大势所趋。（4）任期制和退休制度的建立。（5）差额选举制度的形成。第二节党的组织一、党的组织体系党的组织体系分为：中央组织地方组织基层组织党组（一）党的中央组织体系党的中央组织有：中国共产党全国代表大会、中央委员会、中央政治局和它的常委会、中央委员会总书记、中央书记处、中央军事委员会和中央纪律检查委员会。1.党的全国代表大会（代表人数2200人左右）党的全国代表大会的地位：党的全国代表大会是党的最高领导机关，党的全国代表大会每五年举行一次，在全国代表大会闭会期间，由党的全国代表大会选举产生的中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。党的全国代表大会的职权：听取和审查中央委员会和中央纪律检查委员会的报告；讨论并决定党的重大问题尤其是党的人事安排问题；修改党的章程；选举中央委员会和中央纪律检查委员会。党的全国代表大会代表的产生·名额分配：由上一届中央委员会主持，名额分配原则上是按各选举单位（如第十七次全国党代会共有38个选举单位）的党组织数、党员人数进行分配的，并适当考虑前几次代表大会代表名额数等因素。选举单位按“条”（条即中央和直属单位系统以及军队系统）和“块”（即地方）产生。·代表产生程序：经各单位初步选举，再汇总到各系统和各地区党委，由各系统和各地区的党委会和党的代表大会决定。代表选举方式是间接选举。2.中央委员会产生、地位、任期、人数：中央委员会由党的全国代表大会选举产生，是党的全国代表大会闭会期间党的最高领导机关。党的中央委员会每届任期五年。中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次。自十大以来，历届中央委员数额在200人左右，候补委员在110—150人左右。中央工作会议（P66）中央工作会议是中央全会的准备会议，会期长、参加者不但包括中央委员，而且还有其他有关问题的负责人。中央全会本身是程序性的，最为重要的是全会之前的中央工作会议。中央委员会委员的名额分配：按条块分配名额。例子（P66）中央委员会的产生方式：以十六届中央委员会产生过程为例。（P67）3.中央政治局及其常委会产生、地位中央政治局和它的常务委员会由中央委员会全体会议选举产生，在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。人数历届中央政治局委员数额一般在20人左右，候补委员2—4人左右，常委委员5—9人左右。4.总书记中央委员会总书记是党中央负责人，由中央中央委员会全体会议（简称中央全会）从中央政治局常委会中选举产生，负责召集中央政治局会议和中央政治局常委会会议，并主持中央书记处工作。5.中央书记处中央书记处是中央政治局和它的常务委员会的办事机构，其成员由中央政治局常务委员会提名，中央委员会全体会议通过。6.中央军事委员会是党的最高军事领导机关。其组成人员由中央委员会决定，设主席、副主席和委员若干人。1982年宪法正式规定设立国家中央军事委员会，由全国人大选举和决定产生。从此，党内与国家体系内两个中央军委并存。党的中央军委与国家中央军委实际上是一个机构、一套班子，只是在党内和国家机构内同时拥有两个地位。如此，既有利于坚持党对军队的领导，又明确了武装力量在国家政权体系中的地位。7.中央纪律检查