简述我国城市规划法规体系的形成

简述我国城市规划法规体系的形成、发展和构成程孟雅，熊淑华，姚晓娜，张小丽摘要：论文主要介绍了城市规划的产生背景、城市规划法规体系的定义、城市规划法规体系的形成、城市规划法规体系的构成、城市规划法规体系的发展，充分认识、了解中国城市规划法规体系。关键词：城市规划法规体系、城市规划1、简述现代城市规划的产生背景在人类文明发展史上，很早就有了城市和城市规划。但是，现代城市规划作为政府行政管理的一项职能，是经济基础和上层建筑之间关系发展到一定阶段的产物。在18世纪初期，英国成为工业革命的发源地；到了18世纪中叶，德国、法国和美国等主要西方国家也都相继完成了工业革命。作为与新的经济基础相适应的上层建筑，形成了政府的现代行政管理体系，其根本特征是依法行政。但是，直到本世纪初叶开始，城市规划才逐渐成为政府行政管理的一种职能。伴随着工业化进程，产业和人口的大规模集中导致城市急剧膨胀，以英国为例，城市化水平从1800年的25％上升到1850年的55％，进而达到1900年的75％。城市在国家的经济和社会发展中越来越处于主导地位，但城市问题也日益激化，特别城市物质环境（如公共卫生和住房问题），不仅引发了社会矛盾，也危及到经济发展。尽管一些先驱思想家们提出的城市规划理念（特别是Howard提出的田园城市）产生了深远影响，并有一些开明企业家进行了新型城镇的建设试验，但是完全依靠市场机制和民间行为，显然无法解决这些城市问题，必须运用政府的行政权力，遵循相应的行政法规，对于市场经济和私人产权进行合理和必要的干预，才能确保城市物质环境的有序发展，使社会各方的利益得以平衡。在1909年，英国颁布了世界上第一部城市规划法，一些工业国家也相继制定了城市规划法，标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能。然而，直到二次大战结束以后，这些国家才形成了比较成熟的现代城市规划体系，并在以后的年代中处于不断演进之中（见表1）。作为现代城市规划体系的核心，每一部新城市规划法的诞生都标志着城市规划体系又进入了一个新的历史阶段，主要表现在规划行政、规划编制和开发控制等方面的重大变革，需要由相应的规划法规提供法定依据和法定程序，以适应政治、经济、社会、环境和技术等方面的背景变化。各国和地区的规划法及现代城市规划体系的形成第一部规划法的诞生，标志着城市规划成为政府行政管理的法定职能二战以后的规划法为现代城市规划体系奠定了基础英国1909年的《住房和城市规划诸法》1947年的《城乡规划法》德国只有地方性法规1960年的《联邦建设法》日本1919年的《城市规划法》1968年的《城市规划法》新加坡1927年的《新加坡改善条例》1959年的《规划条例》香港1939年的《城市规划条例》1974年的《城市规划条例》美国（纽约）1916年的《区划条例》1961年的《区划条例》美国没有联邦的规划立法；新加坡和香港当时为殖民地，只能制定条例2、城市规划法规体系的定义我国城市规划法规体系是指国家和地方制定的有关城市规划的法律、行政法规和技术法规，组成完整的城市规划法规体系。以《中华人民共和国城市规划法》为基本法，其他与之配套的行政法规组成的国家城市规划行政法规体系；以各省、自治区、直辖市制定的《中华人民共和国城市规划法》实施条例或办法为基础，其他与之配套的行政法规组成的地方城市规划法规体系，有立法权的城市也可以制定相应的规划法规。3、城市规划法规体系的形成我国现行的城市规划法产生于1989年12月，并于1990年4月起施行。在这以前，我国没有国家级的城市规划立法，城市规划工作主要是一种在行政轨道上的工作。城市发展的政策由党和国家行政领导部门确定。领导部门、领导同志的一系列“指示”、“意见”、“通知”、“批复”等指导着城市规划和城市建设工作。一个国家的城市规划体系包括规划法规、规划行政、规划编制和规划设施（或称开发控制）四个基本方面。其中，规划法规是现代城市规划体系的核心，为规划行政、规划编制和开发控制方面提供法定依据和法定程序。3.1《城市规划法》形成环境在经历了十年“文革”动乱之后，我国城市规划和建设迅速出现了新面貌，我国实行了社会注意市场经济，城市利益主体逐渐多元，城市的功能日趋多样，城市经济社会管理和建设管理的关系空前复杂。反映在城市规划和规划管理上，传统的、以指令性计划为特征的规划行政已不适应，城市规划进一步走上法制轨道已是势在必行。如1978年中共中央关于加强城市建设工作的意见，1980年国务院批准的《全国城市工作会议纪要》，都对我国城市规划工作的发展起到了积极的推进作用。3.2《城市规划法》制订的意义制定《城市规划法》的根本目的在于依靠法律的权威，运用法律的手段，保证科学、合理地制定和实施城市规划，实现城市的经济和社会发展目标，建设高度文明的、具有中国特色的社会主义现代化城市，从而推动我国整个经济和社会的协调发展，建设宜居社会。3.3我国城市规划法规体系的形成3.3.1国民经济恢复和第一个五年计划时期国民经济恢复和第一个五年计划时期是新中国城市规划事业由创立到壮大的八年，是我国城乡规划事业第一个重要发展时期：（1）1951年2月，中共中央在《政治局扩大会议决议要点》中指出：“在城市建设计划中，应贯彻为生产、为工人服务的观点”，成为当时城市建设的基本方针。（2）1952年8月，中央人民政府建筑工程部(简称建工部)成立，主管全国建筑工程和城市建设工作。（3）1952年9月，召开了新中国成立以来第一次城市建设座谈会。会议提出，城市建设要根据国家的长期计划，分别不同城市，有计划有步骤地进行新建或改建，加强规划设计工作，加强统一领导，克服盲目性，以适应大规模经济建设的需要。会议决定，一是从中央到地方建立健全城市建设管理机构，统一管理城市建设工作；二是开展城市规划，各城市都要建立城市规划工作；三是划定城市建设范围，明确规定把城市建设计划纳入到国家经济计划之中；四是将我国城市分类排队，划分为重工业城市、工业比重较大的改建城市、工业比重不大的旧城市；一般城市等四类，以便分类指导和安排城市建设。从此，我国城市建设工作进入一个统一领导，按照规划进行城市建设的新阶段。（4）1953年9月，中共中央发出《关于城市建设中几个问题的批示》，要求各地加强对城市建设的领导，建立健全城市建设机构，抽调得力干部及技术人员加强城市建设工作。（5）1954年6月，建工部在北京召开第一次城市建设会议，明确城市建设的目标是建设社会主义城市、着重研究了城市建设的方针、任务、组织机构、管理制度等问题。（6）1954年8月，建工部城市建设局改为城市建设总局，负责城市建设的长远计划和年度建设计划的编制与实施，参与重点工程的厂址选择，指导城市规划编制。（7）1954年11月，国家建委成立。（8）1955年11月，为适应市、镇建制的调整，国务院颁了城乡划分标准。（9）1956年国家建委颁发了《城市规划编制暂行办法》，成为新中国第一个关于城市规划的法规文件，规范了城市总体规划和详细规划的编制行为。“大跃进”到“文化大革命”时期19511957国民经济恢复和第一个五年计划时期19601972社会主义现代化建设新时期19782007（10）到1957年，国家先后批准了兰州、洛阳、太原、西安、包头、成都、大同、湛江、石家庄、郑州、哈尔滨、吉林、沈阳、抚顺、邯郸等15个城市的总体规划和部分详细规划。3.3.2“大跃进”到“文化大革命”时期“大跃进”和调整时期以及“文化大革命”时期，是我国城市建设出现失误，以至否定城市规划，直到城市建设遭受严重冲击和破坏，城市规划事业蒙受重大挫折和损失，应当吸取沉痛教训的一段经历：（1）城市建设也出现“大跃进”形势，提出“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”号召。（2）1960年4月，建工部在桂林召开第二次全国城市规划工作座谈会，提出“要在十年到十五年左右的时间内，把我国的城市基本建设成为社会主义的现代化的新城市”，并要求旧城市“在十年到十五年内基本上改建成为社会主义的现代化的新城市，许多省会城市和部分大中城市对第一个五年计划时期编制的城市总体规划重新修订，致使城市规模定得过大，建设标准定得过高，城市人口迅速膨胀，住房和市政公用设施紧张，大量征用土地，造成很大浪费，城市发展失控，打乱了城市布局，恶化了城市环境。（3）1960年11月，在第九次全国计划会议上，草率地宣布了“三年不搞城市规划”的决定。这个决策，造成了失误，不仅对“大跃进”中形成的不切实际的城市规划无从补救，而且导致了各地纷纷撤销规划机构，大量精减规划人员，使城市建设失掉规划指导，带来难以弥补的损失。（4）1961年1月，中共中央提出了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，作出了调整工业项目、压缩城市人口，撤销不够条件的市镇建制以及加强城市设施养护维修等一系列重大决策。（5）1962年和1963年，中共中央和国务院接连召开了两次城市工作会议，比较全面地研究部署了调整期间城市的经济工作。1964年国务院发布了《关于严格禁止楼堂馆所建设的规定》，严格控制国家基本建设规模。经过几年调整，城市建设有了一些起色但“大跃进”对城市建设决策上产生的错误并未纠正过来。（6）1964年和1965年，城市建设工作又连遭几次挫折。第一，不搞集中的城市，自1964年2月全国开展“工业学大庆”运动之后，机械地将周恩来总理视察大庆时的题词：“工农结合、城乡结合、有利生产、方便生活”的十六字作为城市建设方针，在城市里建设分散的居住区，“干打垒”(即夯土墙)房屋，并种植作物等，以为这就是贯彻“十六字”方针。1964年8月，毛泽东主席提出“三线”建设方针，要求沿海一些重要企业往内地搬迁，国家经委召开全国搬迁工作会议，提出对搬迁项目要实行“大分散、小集中”的原则，少数国防尖端项目应按“分散、靠山、隐蔽”原则进行建设。随后，林彪提出“靠山、分散、进洞”，于是，形成了“三线”建设实行“山、散、洞”，不建集中城市的思想。其影响波及全国所有城市的建设。第二，否定城市城市规划，1964年开展“设计革命”运动，除批判“设计工作存在贪大求全、片面追求建筑高标准、因循守旧及缺乏国防观念”等外，又批判城市规划“只考虑远景，不照顾现实，规模过大，人口过多”等问题，再一次否定城市规划，精简规划机构，压缩规划人员。第三，取消国家计划中的城市建设户头，1965年国务院转发国家计委等拟定的《关于改进基本建设计划管理的几项规定(草案)》中取消了城市建设户头，不再下达建设项目和投资指标，城市建设资金急剧减少，致使城市建设陷于无米之炊的困境。（7）1966年“文化大革命”开始后，国家主管城市规划和建设的工作机构停止了工作，各城市也纷纷撤销城市规划和建设管理机构，下放规划人员，销毁档案资料，把专家说成反动学术权威，把规划管理说成“管、卡、压”，直到1971年，造成我国城市规划、建设、管理工作极为混乱的无政府状态。由于城市规划被废弃，无人进行管理；于是，城市里乱拆乱建、乱挤乱占、建筑不按规划“见缝插针”进行建设的现象成风，园林、文物惨遭破坏，易燃易爆和污染工业任意建设，私人住房随意侵占，对城市的规划建设造成了一场历史性的浩劫。（8）1972年，国务院批转三部委《关于加强基本建设管理的几项意见》规定：“城市的改建和扩建要做好规划，经过批准，纳入国家计划”，我国城市建设开始出现转机，但由于“左”的错误指导思想依然发挥作用和城市建设问题成堆、积重难返，城市规划工作仍未脱离困境，直到1976年文化大革命结束前，我国城市规划事业的发展依然处于十分薄弱和被动的局面。3.3.3社会主义现代化建设新时期随着我国经济社会发展的深刻变化，以及《城市规划法》的颁布实施，城市规划和建设事业迈上蓬勃发展的崭新轨道。从《城市规划法》发展到城乡规划法》，体现了我国城乡规划法制建设的重大进步，树立了新中国城乡规划发展历史上的一座新的里程碑：（1）1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，并下发了《关于加强城市建设工作的意见》(即中共中央[1978]13号文件)。一是强调了城市在国民经济发展史中的重要地位与作用，提出“控制大城市规模，