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社会稳定风险评估马小丁国家发展改革委投资研究所•请问这是什么？•同一个事物，不同的人看法不同！•同一个事物，不同角度结论不同！•同一个事物，存在不同的层面！基本情况•2012年8月16日，国家发展改革委下发了《国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资[2012]2492号）；•《暂行办法》的出台，是国家发展改革委贯彻落实党中央和国务院提出的有关社会稳定风险管理要求的具体工作的体现；•党中央和国务院的要求，基于一系列的“转变”，或者说，基于一系列新的、对当前经济社会发展面临环境和条件以及未来发展方向、目标的科学判断；•投资项目建设的现实条件也迫使我们不得不重视项目与当地社会的相互适应性水平，重视项目的社会可行性和可持续性，重视项目与当地社会的协调发展。基本概念何为“社会稳定风险”•社会稳定风险，是指因重大建设项目的组织实施而直接或间接影响（或潜在影响）相关者合法权益，产生社会矛盾和不稳定因素，引发群体性事件或个体极端事件，影响社会稳定的风险。为什么强调社会稳定风险评估社会稳定风险评估要求的提出，基于以下转变：•发展环境和条件转变•发展理念和发展方式转变•发展的最终目标转变•投资项目管理的理念和方式转变•投资项目评价方法的创新和进步发展环境和条件的改变十二五规划纲要对国内发展环境和条件的判断：•我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，物价上涨压力加大，社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。•经济社会发展面临的约束条件发生了改变－－资金、技术等内部因素的约束开始降低，而社会、土地、环境、生态、资源、能源等外部性因素的约束在加强。发展理念和发展方式的转变以人为本的科学发展观•全面、协调、可持续•以人的全面发展为核心•建设“和谐社会”•建设“资源节约型、环境友好型”社会•坚持以经济建设为中心，但为人的发展服务•以人为本的科学发展观落实到投资项目管理中，带来了一系列的变化－－项目目标、价值判断、管理理念、管理体制和方法。发展的最终目标的转变十二五规划纲要提出：•坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点•完善保障和改善民生的制度安排•把促进就业放在经济社会发展优先位置•加快发展各项社会事业•推进基本公共服务均等化•加大收入分配调节力度•坚定不移走共同富裕道路•使发展成果惠及全体人民投资项目管理的理念和方式转变•适应社会主义市场经济体制的基本要求，建立新型的投资管理体制•政府作为全社会代表，在发展过程中扮演双重角色，发挥两种作用－－维护社会公共利益的管理者和提高社会公共福利的投资建设者－－对投资项目的外部性影响进行管理和控制，营造良好发展环境和条件•建立综合化、多元化的管理模式，采用更加有效灵活的管理手段－－规划约束、产业政策引导、行业准入标准限制、土地合理利用、环境保护控制、资源综合利用、节能评估和审查、社会风险控制等－－对投资项目的外部性影响进行管理和控制。投资项目评价方法的创新和进步•从单一的评价理念到全面的评价理念•从单一的物质投入产出关系的分析到复杂的社会风险的分析•从单一的价值判断标准到综合的价值判断标准•从单一的技术、财务评价方法到环境影响评价方法•从单向性的社会影响评价方法到双向性的社会评价方法•－－现有的投资项目评价方法体系，已经能够承担“全方位、全过程”的评价任务。项目评价方法的创新和进步评价方法评价内容评价指标基本思路财务评价《建设项目经济评价方法与参数》投资项目的财务盈利和清偿能力、确定项目的财务可行性财务内部收益率FIRR投资回收期财务净现值FNPV投资利润率计算项目的直接效益和费用，强调项目的财务可行性，追求收益最大化经济评价《方法与参数》投资项目对国民经济的净贡献、确定项目的经济合理性经济内部收益率EIRR经济净现值ENPV费用效益比计算直接和间接效益和费用，追求项目对国民经济的净贡献、项目的经济合理性环境影响评价《环境影响评价法》项目建设对自然环境造成的影响各项环境指标，污染物排放及污染治理措施分析项目对自然环境的破坏程度，强调经济建设与环境保护相结合社会影响评价项目建设对社会的影响、项目产生的社会效益人口变化、就业、收入分配、住房、教育、基础设施等影响指标强调项目对社会发展的贡献和影响。但未考虑被影响人口的反应及其对项目的影响社会评价项目建设与外部社会环境间的相互适应性，社会风险、可行性、持续性定性描述指标为主，定量指标为辅。强调公平、参与、持续性、机构发展、性别、贫困等方面问题经济、社会的发展以人为中心。强调项目对人的影响及人对项目的反应――项目与外部环境的互动作用、项目与社会协调发展社会稳定风险评估暂行办法•办法出台的背景和过程•2010年10月，十七届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，对建立社会稳定风险评估机制提出了明确的要求：•“健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，整合各方面力量，建立调处化解矛盾纠纷综合平台”。•“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态”。社会稳定风险评估暂行办法•办法出台的背景和过程•2011年3月，国务院在《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中，再次对社会稳定风险评估机制的建立提出了明确的要求：•“完善化解社会矛盾的领导协调、排查预警、疏导转化、调解处置机制”。•“加强人民调解、行政调解、司法调解联动，整合各方面力量，有效防范和化解劳动争议、征地拆迁、环境污染、食品药品安全、企业重组和破产等引发的社会矛盾”。•“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。社会稳定风险评估暂行办法•办法出台的背景和过程•2012年初，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文，要求各地方、各部门加快制定有关社会稳定风险评估工作机制；•国家发展改革委于2012年7月下达固定资产投资项目可行性研究报告、核准申请报告以及咨询评估报告中社会稳定风险评估独立篇章的技术规范编制任务，组织有关专家开展相关工作。•2012年8月16日，国家发展改革委颁布了《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）。2013年2月17日，出台了分析篇章和评估报告编制大纲（发改办投资〔2013〕428号）。•暂行办法共十三条，分别对社会稳定风险评估的各个方面做出了规定。社会稳定风险评估暂行办法解读第一条，为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定本办法。•－－暂行办法的目的和作用，核心是“社会稳定”；•－－着眼于投资项目前期决策管理，从源头防范和控制社会风险，但要记住，社会风险存在于投资项目全过程；•－－科学决策，强调的是科学的方法、完善的工作机制、配套的技术规范、以及具有分析和判断能力的专业技术队伍；•－－民主决策，强调的是广泛征求各个利益相关主体的意见，尤其是受项目影响的利益相关者的意见，并在双向性的信息交流过程中达成共识；社会稳定风险评估暂行办法解读•第一条，为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制，制定本办法。•－－依法决策，强调的是严格按照相关法律、法规、政策、制度的规定，按程序履行决策管理职责；同时，各个利益相关主体的行为也要守法；•－－预防和化解社会矛盾，强调的是预防为主、化解为目标，即将可能的社会风险控制在萌芽状态并尽可能予以化解，以降低风险；•－－建立和规范评估机制，强调的是注重社会稳定风险评估的工作机制，使相关工作有章可循、有法可依；•－－“评估”的概念，在不同主体履行相关责任时有不同的含义。注意暂行办法中“评估”与工程咨询业内通用的评估之间的联系与差别。社会稳定风险评估暂行办法解读第二条国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目（简称“项目”，下同），适用本办法。•－－暂行办法的适用范围，核心是中央政府的管理责任；•－－适用于国家发展改革委审批、核准或核报国务院审批、核准的项目，包括中央政府直接管理的项目以及按照相关政策规定由中央政府负责管理的地方政府投资项目；•－－适用于境内投资的项目，包括内资、外资投资主体投资的项目以及利用国际金融组织、外国政府贷款的项目；•－－境外投资项目不适用；•－－仅限于固定资产投资项目，其他类别的投资项目不适用。社会稳定风险评估暂行办法解读第三条项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。•－－项目单位的责任以及社会稳定风险分析在项目论证中的地位，核心是项目论证内容的扩大、增加；•－－项目单位是社会稳定风险预防和化解的第一责任主体，因为社会风险的产生与项目有着直接、间接的因果关系，项目造成的影响引发社会风险，对社会稳定造成破坏、威胁。项目单位利益与社会利益的冲突和矛盾会导致原有利益平衡关系失衡、失控，社会稳定建立在新的利益平衡关系基础上；社会稳定风险评估暂行办法解读第三条项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。•－－项目单位是项目前期论证工作的第一责任人，无论是内部决策还是承担社会义务，都有责任对社会风险进行调查分析；同时，这也是投资项目“内外结合”的论证要求，也是政府履行投资项目外部性影响管控的要求；•－－社会稳定风险分析，是随着发展观的演变、对投资项目的认识、对风险因素的认识、对项目可行性包含内容的认识等不断丰富和完善而出现的项目可行性的新要求；•－－项目单位对社会稳定风险的分析，立足于项目能否在特定社会环境和条件下进行，是否具备社会可行性、社会持续性，从自身的角度分析相关问题；•－－项目单位对社会稳定风险的分析，既要考虑自身的发展要求，也要考虑“相关群众”（和项目相关的利益群体）的利益诉求、发展要求，双向性思维考虑问题；社会稳定风险评估暂行办法解读第三条项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解风险的方案措施，提出采取相关措施后的社会稳定风险等级建议。社会稳定风险分析应当作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章。•－－社会稳定风险调查，首先从确定项目的影响范围、受影响的群体开始，然后分析什么样的影响（风险因素）带来什么样的后果，什么样的人承受什么样的影响（受益还是受损），什么样的人作出什么样的反应（支持还是反对项目）；•－－在调查的基础上，确定因项目引发的受影响群体的反应可能对社会稳定产生什么样的影响，形成什么样程度的风险，风险发生的可能性及其强度有多大；•－－在上述基础上，进一步研究需要采取什么样的对策和措施来防范和化解风险，相关措施采取后，受项目影响的利益群体又是什么样的反应，风险发生的可能性是否会降低，风险的强度是否会减弱；社会稳定风险评估暂行办法解读第三条项目单位在组织开展重大项目前期工作时，应当对社会稳定风险进行调查分析，征询相关群众意见，查找并列出风险点、风险发生的可能性及影响程度，提出防范和化解