镇(乡)产镇融合发展的规划与实践

镇(乡)产镇融合发展的规划与实践2015年4月浙江大学国际创新研究院区域与城市发展研究中心中国小城镇规划学术委员会王士兰教授主任主任目录一、“产镇融合”综述二、“产镇融合”的动力机制、空间组织和阶段特征三、“产镇融合”的综合理论框架四、“产镇融合”程度的综合评价体系构建五、实证：江苏省金坛市小城镇产镇融合研究与规划世界经济正处于深度调整之中，复苏动力不足，地缘政治影响加重，不确定因素增多，推动增长、增加就业、调整结构成为国际共识。我国经济下行压力还在加大，发展中深层次矛盾凸显，面临的困难很大。新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化持续推进，必须增强忧患意识，牢牢把握发展的主动权。主动适应和引领经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，保持经济运行在合理区间，着力提高经济发展质量和效益，把转方式调结构放到更加重要的位置。“新常态”即是中国经济社会发展已告别过去传统粗放的高速增长，回归到合理区间，进入高效率、低成本，可持续的中高速增长，着力提高经济发展的质量和效益，实现中高速增长和中高端的“双目标”。制定实施城市群规划，有序推进基础设施和基本公共服务同城化。控制超大城市人口规模，提升地级市、县城和中心镇产业和人口承载能力，方便农民就近城镇化。一、“产镇融合”综述1.1“产镇融合”的紧迫性1.1.1“产镇融合”是全球城镇发展的先进理念“产镇融合”是“产城融合”在小城镇层面上的表现。在发达国家，“产镇融合”已经成为一种理念，出现了很多“产镇融合”的成功案例。这些在产业发展和城镇建设之间达到良好融合的小城镇，产业发达、居民富足、环境优美、社会和谐，为全球小城镇的发展树立了标杆。1.1.2我国的“产镇融合”研究尚处于空白阶段小城镇是我国新型城镇化的基础空间，量大面广，也是解决中央提出的“3个1亿人”问题的关键。当前，对小城镇的“产镇融合”的关注度较高，但对小城镇“产镇融合”的课题很大程度上是空白，这和小城镇在新型城镇化和快速工业化背景下至关重要的地位不相吻合，亟需快速、及时、着重进行这方面的研究与规划。1.1.3“产镇融合”是小城镇实现新一轮发展的发力点小城镇是城市和乡村联结的“纽带”，是近期内更高水平推进城乡一体化的切入点，是统筹城乡发展的结合点，是城市发展到一定阶段后的主要辐射地。在一些已经发展起来的产业强镇，由于没能实现“产镇融合”，在发展过程中带来了许多社会、经济、生态、空间方面的问题。为此，吸取教训、未雨绸缪，解决好尚未发育健全的小城镇“产镇融合”问题已经成为促进小城镇下一步城乡双赢发展的关键，迫在眉睫。1.1.4“产镇融合”是助推小城镇新一轮城乡发展的关键保证小城镇的规划建设囿于历史原因，整体经济实力相对较弱；鉴于当前我国大量小城镇尚处于工业化初、中期，产业和城镇之间的矛盾尚未完全暴露，故在这个关键时期，开展“产镇融合”的研究与规划极其紧迫；不仅有助于解决已经出现的“产镇不融合”的矛盾，更有助于在新型城镇化进程中对小城镇进行全局性、前瞻性指导，促使其产业发展和城镇建设之间协调发展，达到融合，有利生产、方便生活。1.2“产镇融合”的意义1.2.1带动城乡产业结构转型的需要产业转型贯穿于一个城市工业化时期各个阶段，目前，小城镇整体上已经进入工业化中期，将迎来工业化中后期。工业化的不同阶段需要不同的产业发展，不同的产业布局又有不同的城乡空间布局，会表现出工业化不同阶段的“产”、“镇”发展形态。“产镇融合”即是遵循工业化发展不同阶段，“产”、“镇”不同形态达到最佳的融合状态。从本质上看，工业化发展的阶段过程也是城乡空间适应工业化的过程，是城乡产业结构不断转型的过程。1.2.2完善城乡空间组团的需要与产业有不同发展阶段相类似，城乡空间组团在不同阶段亦有不同表现。脱离产业的城乡空间是无水之源，是空载。“产镇融合”可为城乡空间提供产业发展方面的平台，将城乡空间组团的布局紧紧依靠产业发展，在经济性、社会性、生态性达到高水平的平衡。1.2.3引领小城镇健康发展的需要“产镇融合”是小城镇经济发展到一定阶段时必然要解决的问题，也是小城镇能否健康发展的关键。目前，小城镇正经历着新一轮的高速发展时期，在具体问题显现之前，对小城镇产业发展、城镇建设之间可能产生的问题进行梳理、归纳、总结、判断并提出一整套思路和切实可行的办法是解决好产业发展、城镇建设之间可能出现问题的关键，也是对市域范围内小城镇健康发展的极大促进和指引。1.3“产镇融合”的主要任务1.3.1编制前瞻性和可操作性相结合的研究与规划成果对产业发展与城乡空间发展现状进行充分的调查研究，全面掌握产业、空间、生态、土地等基础资料，在综合研究和评价的基础上，从产业发展和城镇建设两个方面重点对现状进行分析、研究和综合评价；并借鉴国内外“产镇融合”、“产城融合”的理论和经验，结合实际情况，编制具有前瞻性和可操作性的研究与规划成果。1.3.2明确“产镇融合”发展目标定位、战略任务通过切实可行的技术路线和手段，结合具体的要求和自身特点，拟定目标定位和战略任务，在此基础上遵循工业化发展阶段和历史、现状和发展趋势，提出小城镇不同工业化阶段时期“产镇融合”的空间构架和发展路径，最终形成产业发达、空间优美、自身特色强，融产业、空间、山水、田园于一体的具有特色的现代化小城镇。1.3.3对“产镇融合”度进行综合评价在理论和实践研究的基础上，结合实际，提出具有前瞻性和操作性的“产镇融合”的综合指标体系，有助于政府及相关部门的考核，并给予指导帮助。1.3.4成为小城镇发展的纲领性文件研究和规划要对历史、现状及今后发展趋势，结合工业化的全过程进行全面深入的研究，在借鉴国内外先进的理论和实践基础上，根据实际情况，以新型城镇化为背景，在目标、定位、产业发展、城乡空间、生态环境等方面都可起到引领的作用，成为今后指导发展的纲领性文件。1.3.5提出科学合理的规划实施建议在研究和规划中，针对不同的目标定位、不同的发展路径，提出不同的体制机制改革和实施办法建议，可提供给政府以进一步营造优越的投资、创业环境，加大招商、选资力度，有利于将研究和规划成果贯彻于建设与管理的全过程。1.4“产镇融合”的发展要点1.4.1三次产业协调，筑实产镇融合发展经济基础推进产镇融合发展，产业的良好发展是根基。只有遵循产业集聚和发展规律，夯实农业基础地位，工业向新型化、高端化发展，把握小城镇的自然资源和历史文脉，发展第三产业。大力改善产业发展过程中的综合配套服务设施，优化发展环境，增强对产业发展的综合承载能力，促进新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化同步协调发展。1.4.2科学严谨规划，优化“产镇融合”发展空间布局推进“产镇融合”发展，科学规划是前提，更是提高城镇化质量的首要任务。空间是承载人的活动、物的流动的载体，必须在产业良好发展的前提下进行空间的合理布局。不仅可以提高城镇运转的经济性，还能给居民更加方便的生活、生产环境。研究和规划将优化“产镇融合”的空间构架，为小城镇的产业、城乡、社会、环境等规划提出引导。1.4.3环境生态优美，增创“产镇融合”发展环境优势推进“产镇融合”发展，生态建设是百年大计。面对资源环境约束，应坚定不移走绿色城镇化道路，把生态文明理念融入城镇化全过程，努力让生态文明成为“产镇融合”发展的亮点。发展生态经济、做好农村的环境整治、加大源头治理力度。将生态文化建设融入城镇发展各个领域。让天更蓝、水更清、地更绿、景更美。1.4.4完善服务功能，彰显“产镇融合”发展服务特色推进“产镇融合”发展，完善城镇服务功能是关键。发展高端产业更离不开城镇优质服务功能的支撑，必须要有充分、合适的设施配套，完善的公共服务设施和基础设施，才能吸引人才、留住人才，促使城乡经济繁荣、生活舒适、环境宜人。1.4.5推动社会转型，提升“产镇融合”发展民生质量推进“产镇融合”发展，必然引发城镇人口快速集聚，带动社会加快转型。这对改善民生提出更高要求。应该主动适应社会转型的新变化新要求，坚持“政府积极作为、百姓多得实惠”的原则，加强和创新社会管理，促进传统农业社会转向现代城市社会。千方百计促进居民持续增收。把推进产镇融合发展与促进居民充分就业和持续增收紧密结合起来，尤其要做好失地农民再就业和增收工作。1.4.6机制体制创新，增强“产镇融合”发展内生动力推进“产镇融合”发展，改革创新是根本动力。无论是破除传统的体制性障碍，还是化解潜在风险，或是破解新矛盾新问题，根本出路都在于改革创新。应该坚持以解放思想为先导，着力创新体制机制，激发各方面积极性创造性，不断增强“产镇融合”发展的内生动力。建立“产镇融合”发展一体化管理体制。按照“精简、高效、统一”的原则，加强管理体系建设。二、“产镇融合”的理论框架2.1“产城融合”的背景和内涵2.1.1我国“产城融合”的现状问题产业是城市发展的支柱和动力，城市是产业发展的载体和依托，“产”与“城”的出现和存在应该是同步而耦合并互为因果的。改革开放初期，伴随着全球资本的涌入及工业化快速推进的浪潮，作为改革的“窗口”，经济开发区成为最早的“新区”，快速出现在大江南北；进入21世纪以来，各地开展了较大规模的新城建设。虽然经过多年发展，“新区”和新城的类型变得越来越多元（如大学城、科技城和生态城等），但依然没有从根本上改变产业发展和城镇建设之间存在的较大矛盾和互不融合的困境，这些矛盾和困境主要表现为全国各地出现了大量的只有产业没有城市的“孤岛”和没有产业支撑的“空心”城区，亦可称之为“有产无城”和“有城无产”。2.1.1.1“有产无城”“有产无城”多指各类开发区、集聚区和产业园等，它们成立的初衷就是作为地方经济的增长极、招商引资的平台和产业集聚的空间而存在，在其中的劳动力再生产是以工人个体为单位，因此只配套最基本的生活设施（或可称之为生存设施），住宅和公共服务用地严重压缩，没有建立完善的公共服务体系。这类地区城市功能滞后，与主城区之间存在大量潮汐式交通，逐渐演变为主城边缘的“孤岛”，无法获得进一步发展。例如，杭州青山湖科技城每天有5万人往返于相距25km的杭州主城与科技城之间；青浦工业园的工业用地面积为30km2，就业人口达到12万，但是生活服务设施寥寥无几，只能通过青浦老镇区和“厂中村”予以解决。2.1.1.2“有城无产”“有城无产”是指那些名目繁多的新城、新区，包括生态城、智慧城和大学城等，它们往往是大城市在迅速扩张过程中，为疏散主城区人口或者为获得土地收益而推动的土地开发项目，工业化绝非这些地区的发展动力。在“消费挂帅”的后工业时代，这些新城、新区通过规划建立各种类型的中心（如行政中心、商务中心、商业中心、文化中心和总部基地等）以求打造地价制高点，力图保证有足够的市场支撑。但是，由于缺乏实体经济的支撑，导致这些地区就业吸纳能力弱、文化缺失，常常造成资本市场繁荣而城市面貌萧条的局面。2.1.2我国“产城融合”问题产生的原因“产城融合”是一个产生于中国的词汇，目前欧美发达国家在并没有这样的表述习惯。这是由于欧美发达国家尽管各有特点，但绝大多数国家大都是采取小政府、大社会方式服务社会，政府对经济发展的干预、管制较少，以市场导向决定产业与城市的发展，政府仅以制定和规范相关规则和制度为主；而且绝大多数国家有地方自治的传统，地方权限较大，地方与地方、地方与中央权责划分清楚，上级政府很难通过指令性命令来“决定”某一地区的发展。与西方发达国家相反，我国则有较大不同，自1949年新中国成立以来，通过各种措施逐步建立起计划经济体制；虽然从改革开放以来，计划经济被逐步取消，但计划经济的思维和管理模式的残留依然较多，并在机制体制上依然存在较多问题，以至于产生了较多的产业发展与城市建设之间不能较好融合的矛盾。这些矛盾的产生主要由于体制、机制、客观发展阶段三个方面的原因所造成。2.1.2.1体制方面新中国建立以来很长一段时期，我国在经济体制上采取计划经济模式，在政治体制上实行中央集权模式，在社会管理体制上采取城乡区别对待模式。改革开放以来，随着市场要素越来越多的发挥作用，这些体制模式对经济发展、城市建设、产业发展阻碍现象越来越明显：比如政府尤其是中央政