随着社会经济飞速发展

随着社会经济飞速发展，人、财、物流动日趋频繁，道路交通各元素呈现新的性状，道路交通管理工作更为复杂，而农村作为运输流通的主战场，加强其交通管理是形势发展的需要。为此，全面了解我市农村交通管理组织机构──农村交警中队的现状及存在的问题，并对其分析研究，探索行之有效的管理办法，充分发挥农村交警中队作用，具有重要现实意义和指导作用。一、当前我市中队现状与问题其一，警力设置与职责不当。目前，全市共38个中队，每个中队平均配置警力4至5人（见表一），而其管理职责包括道路交通秩序管理、处理一般以下交通事故并协助对重、特大事故处理、五小车辆办证上户、敦促车辆、驾驶员年度检审验、组织开展交通秩序示范镇和交通安全文明村活动、辖区交通安全知识宣传以及客运车辆户籍化管理和辖区危险路段的排查等事故预防工作。仅就道路管控而言，全市中队管辖国道339.5公里，省道693.2公里，县乡道4372.2公里，平均每个中队承担约143公里道路，以走马观花形式对道路巡查一个往返就约需6小时，若发生一起一般交通事故，其出勘、调解等工作就可能使路面管控工作心有余而力不足，更谈不上其他交通基础管理工作的部署与实施。按行政组织学原则，职能决定组织规模、岗位设置。只有组织内人尽其事，才能确保职责目标实现。目前中队警力现状无法满足其职责设置。由此导致农村交警中队管理各种职责履行困难，决策指令无法真正落实到位，往往顾此失彼形成管理薄弱环节。石门2.17事故在县乡道的发生，除驾驶员漠视安全因素外，警力严重不足，路面无法管控到位是其原因之一。常德市交警中队警力设置及路面管辖里程（表一）其二，警员素质参差不齐。警员素质影响中队管辖面的大小、工作任务完成优劣及组织的协作状态。素质包括专业知识素质、政治思想素质及身体素质。目前，中队民警大专文化占76％，本科占4％，但属全日制毕业的本科、大专或交通管理专业毕业的则是凤毛麟角，民警大部分缺乏对交管工作全面了解以及各类相关法规的熟知。同时因警力不足，工作任务繁重，民警忙于日常工作管理，又无充裕的时间来学习，知识得不到及时更新。身体状况方面，全市中队民警平均年龄33岁，最大54岁，最小18岁。由于中队处于工作一线，工作任务重，警力少，经常须超负荷工作，大部分年龄偏大民警，不适合中队高强度工作。因民警素质参差不齐，直接影响中队工作发展平衡和队伍的整体形象。受利益驱动和工作难度的影响，大部分中队只注重纠违罚款，忽视或弱化其他预防事故管理工作。加之农村中队远离县城主管机关，监督管理机制相对薄弱，独立作业机会多，部分民警执法随意性大，违法违纪现象不同程度存在。其三，物质条件滞后管理要求。各级组织总是在一定的物质条件基础上开展活动的。物质条件是否充裕，尤其是技术装备是否精良，直接关系到行政组织行使管理职能效率的高低，离开必要的物质手段，工作只能是“无米之炊”。我市农村交警中队先后发展已达10多年，大部分中队硬件建设基本停滞（见表二），甚至有些中队还有所倒退，如个别中队基地台、对讲机因设备维修未跟进而弃置。目前，有值班室、学习室、办公室、调处庭、处罚办、办证厅、民警宿舍、洗衣间、浴室、食堂等办公、生活设施一应俱全的中队10个，机动车、基地台、对讲机、电脑、传真机、摄像机（照相机）等较齐全的中队8个。还有6个中队尚无独立院落，租用民房办公。通过近年来中队规范化建设的开展，各大队虽投入了部分资金，仍属杯水车薪。装备的落后更使得向科技要警力成为奢望。目前53％的中队仅配有1台汽车，遇上事故出勘就不能巡逻执勤，日常工作基本只能执行单项任务。受装备设施滞后的制约，农村交警中队管理方式和手段很难因势调整来适应当前对农村交通管理的要求。常德市交警中队硬件建设情况（表二）其四、中队岗位缺乏吸引力。主要原因是中队组织的维持功能有待加强。组织的维持功能即保证工作人员进行工作或劳动所必须的物质前提，包括工作环境、居住、保健、福利条件等。首先中队地处农村，远离家庭几十公里不等，如石门壶瓶山中队距离县城108公里，往返就需一天时间。民警每周至少吃住工作在中队五天，尤其是春节等节假日时间，要执勤加班。常年在外工作给家庭、生活造成极为不便。其次农村文化娱乐生活单一。中队文化生活受经费限制忽视，由于农村电视网络覆盖面窄，信号接受差，有的中队仅选择喜欢的电视频道都十分困难，大部分中队电视形同虚设，中队精神文化生活枯燥乏味。再次工作责任重、事务杂，而福利待遇与股室却无较大差别。三方面原因使得大部分民警不能安心中队工作，从而影响中队团体凝聚力、战斗力，使农村交管工作的行政管理主体的能动性大为挫伤，导致工作疲沓，效率低下。其五，职责权限设置不科学。一是全市各中队责限设置不统一，如安乡大队三个中队未赋予交通事故处理权。汉寿大队、安乡大队未赋予中队五小车辆上户及驾驶员办证权限。甚至一个大队不同中队职责都设置不同，偏远中队一般下放了车驾管上户办证权，靠近大队的中队就未赋予其职权。二是与大队业务股室责权交叉或不统一。有的大队出于方便偏远地区群众，加强管控，赋予了中队五小车辆上户、驾驶员办证权，而有的大队只规定其代发五小车辆及驾驶员业务表格，督促上户办证。安全宣传工作既是中队职责，也是安宣股主要职责。有的中队没有赋予处罚权，只对违章行为进行认定，处罚权由大队集中行使。由于有权无责或有责无权，中队在履行职责时存在拖沓、敷衍现象，工作缺乏主动性。由于职责交叉，导致工作中相互扯皮或推诿，责任追究也难于落实。另外，中队无相应的归口管理机构，各项业务在相关多个股室指导下开展，中队工作安排独立性受到限制，多头管理，指挥缺乏统一使得中队无法自身科学统筹安排。其六，基层基础管理工作薄弱。一是对辖区机动车辆、驾驶员管控不到位。具体表现为车辆、驾驶员底数不清，异动不明。开展客运车辆户籍化管理后，各中队建立了客运车辆及驾驶员档案台帐，实行了承包管理，有效管控取得了明显效果，但辖区其它车辆及驾驶员情况不明，疏于管理；二是宣传教育工作不到位。虽在国省道沿线建立了一定数量农村交通安全学校，或采取宣传车巡回宣讲以及发放宣传资料等形式，但村民受教面窄，教育效果不好，主要是中队受警力限制，安全宣传教育没有作为日常主要工作来抓；三是管理信息收集渠道不畅。由于交通管理线长、面广、点多，中队工作一直局限在国省道，工作未真正伸展到辖区基层，另外又未利用社会力量来协助管理，致使管理与被管理之间未建立良好的沟通渠道，中队对基层车辆、驾驶员、路况等信息缺乏及时掌握的途径，造成管理跟进滞后。近几年来，农村两无摩托车的大量存在就是因信息反馈不及时，让其坐大成势而成为一个顽症。因此管理信息收集渠道畅通是农村中队事半功倍、有效开展工作的保证。二、原因分析农村交警中队当前存在的影响其自身发展的六个问题，一类是组织物质要素方面的问题，如警力、经费、物质条件等；一类是精神要素方面的问题。如中队职责目标、责权结构、人际关系。这两类要素共同组成农村交警中队这一组织形式。二者相互作用影响，没有物质要素，组织机构就是空中楼阁、海市蜃楼，没有精神要素，组织机构就是无绳之珠，散沙一盘。精神要素决定物质要素的配给方式，物质要素决定精神要素的确定。农村交警中队作为交管工作管理结构的基层组织，由大队赋予职能和配置物质要素。在大队物质要素总量相对不变的情况，要改变农村中队的物质要素，必须从影响资源配置的精神要素入手。其一，组织目标。要科学制定中队组织目标，首先要分析其在整个管理结构的地位和作用。中国是典型的农业大国，据统计，我国农村人口占全国人口69.1％，近几年交通事故发生主要集中在农村，我市农村区域发生交通事故就占全市事故的70％以上。从交管因素来看，无论是道路面积，还是车辆保有量都在急剧增加。国家社科院1999年统计数据表明农村居民摩托车户拥有量达16.49％，高于城镇居民10个百分点。另外，近几年农村剩余劳动力大量外出务工，农民生产、生活区域日渐扩大，成为交通参与主要群体。为适应这种外部环境的发展变化，当前交管重心应由过去以城市为主迅速向农村转移。那么，只有强化农村交警中队职能，加大中队建设力度，才能有效控制农村区域道路交通各元素的管理。实践也证明，各项具体工作必须由中队承担，才能保障落实。如客运车辆户籍化管理、危险路段的排查、路面的管控等，这是农村中队基层基础性质决定的。现中队职责大量增加，组织目标也就相应增高，但大队却未依据组织目标的变化重新合理配置整体物质要素，还是按中队成立初期职能来配置，显而易见，原有的物质要素难以承载管理要求，这是中队当前问题的症结之一。其二，责权结构。职责与权力的科学分配是一级组织发挥最大效能的保证。农村交警中队作为交警大队的一个子系统，当前责权结构的搭建影响管理的高效开展。农村交警中队设置初期，其职责仅为维护辖区内交通秩序及一般以下的交通事故处理。管理任务单一，警力配置适当、任务分工明确。在业务上与秩序股、安宣股职能虽然有交叉，但因其管理划分了明确区域，其相互责任清晰。随管理外部环境的变化，中队任务日渐繁杂，加之近年来不断强化服务职能和加大对管理要素直接管控的要求，大队决策层将业务股室职能不同程度赋予中队，把一个工作流程分派一部分给中队执行，使一项事务由两个部门协作完成，如五小车辆上户等职责。这样导致中队、业务股室职能交叉，责权不对等。职责的不科学赋予也使中队与股室之间形成一种有违管理原则的关系结构。在业务管理上支队实行归口管理，工作部署、情况反馈都由归口的大队业务股室负责。中队在行政级别上，与业务股室是平行的，但业务工作却要在各业务股室领导下开展。这种业务上履行管理权而职务上却不具有管理权的管理关系，影响工作落实。从另一方面看这是当前分割职能，界定责权时处理不科学导致的结果。因为大队在横向分工上执行了两类标准。政工股、秩序股、安宣股、法制股、办公室、车驾管分所都以业务性质分工设立，而中队却是以地域管辖来分工设立的。因此大队内部责权结构欠合理。其次，从中队内部责权结构来看。中队警力配置现状为4－5人，其职位设置为中队长、副中队长（大部分没有设）、指导员和内、外勤民警。人员的多少决定着分工精细程度，中队当前警力配置无法与组织任务达到平衡，这制约组织分工，不能保证事事有人负责，人人各司其职和各行其权，而是有事大家干。中队内部分工不明，责权结构无法搭建，工作效率也就低下。因此无论从大队责权结构分析中队所担负的责权，还是从中队内部的责权结构分析责权的分配，中队责权结构存在缺陷，这是造成中队工作不到位，发展动力不足的主要原因。三、对策要加强农村交警中队内在发展动力，提高管理工作效率，充分发挥职能作用，必须从宏观组织结构方面和微观内部责权分配方面调控，因职设位，因位设人，合理布局中队网络，明确相互责权，形成统一的管理模式，增强中队间的可比性，在统一中求规范，在规范下求发展。（一）科学选址，合理布局，发挥中队整体管控效能。中队建设选址是构建大队管控网络的关键，一个县究竟建多少中队及中队如何选址是中队建设的宏观问题。它的合理性关系到中队工作的有效性，中队管辖面积过大，管理就易失控，中队管辖面过小，又浪费有限资源。中队管辖面积与选址应遵循如下几个基本原则。1、中队选址应傍国省道或辖区内主要道路，选择交通枢纽乡镇。在平原或丘陵地设立中队，中队间距以40公里为宜，山区地貌相应缩小间距。2、中队选址应在管辖区域中心位置，以有利于中队对四周辖区的辐射管理。管辖区域以中队驱车出发以60公里／小时速度20分钟到达为管辖边沿为宜，确保处警迅速到达辖区内各现场。3、各中队设立应以大队为中心，成为卫星式中队，确保管控能力均衡，不留死角死面，造成人为的管理盲区，同时也利于大队对中队的管理。（二）明确责权，整合资源，建立适时的组织结构。首先，全市中队职责应统一，只有在统一的前提下，才能制定共同考核、奖惩标准，建立激励机制，便于规范化管理。大队作为交管工作执行部门，工作主要重点是如何实施管理措施，有效控制交通各元素。中队设置在乡、镇，工作在路面，与辖区内乡镇机构接触紧密，在地理和协作关系方面较业务股室开展工作更有优势，因此，大队交管业务应主要由中队来实施。即大队内部横向