中国外交十难题

中国外交十难题与2008年北京奥运会一样，上海世博会也体现了中国的国际地位与外交成就。190个国家和56个国际组织参展上海世博会，创世博会历史记录，其中包括若干尚未与我国建交的国家。众多国家的领导人、领导人代表及高级官员出席世博会开幕式。200多面参展国家和国际组织的旗帜飘扬在犹如华冠高耸的中国国家馆前。“一份报纸希望在全球畅销最快捷的办法，就是把中国放在头版”，这是国际传媒大亨默多克去年10月在道·琼斯公司北京新办公地开启仪式致辞中的点睛之语。这句话正是对近年来中国国际地位的精辟概括。30多年来，伴随经济社会的巨大飞跃，中国外交也取得了长足的进步，获得了国际社会的普遍赞赏。这既是中国进步与国际地位提高的体现，也为推动这个过程做出了巨大贡献。当前，中国外交在全球化时代中国崛起的背景下面临着自身的重新定位与转型。这一过程必然困难重重，难以一蹴而就。笔者认为，中国外交在取得重大成就的同时，也面临着重大的理论和政策性难题。探讨这些问题，将对面向未来的中国外交实践与理论研究工作具有启发和帮助意义。“中国曾长期与伊拉克进行石油进出口贸易，2003年萨达姆政权倒台后，中国在伊拉克的70多亿美元投资一夜间成为伊国内征款，至今无法收回。此后，伊朗接替伊拉克成为中国重要的石油进口国，但这个政治上一直处于多事之秋的中东大国一旦出现战争或危机，同样很可能对中国的中东石油生命线产生重大打击。实际上，当前中国几个主要的石油进口大国，如安哥拉、苏丹、俄罗斯、伊拉克、沙特等都或多或少地存在着类似的隐患。”难题一：海外利益扩大，而外交体制滞后中国外交面临因综合国力不断发展而日益扩大的海外利益与相对滞后的中国外交体制之间的矛盾。根据国际货币基金组织（IMF）2008年底对世界各主要国家和地区对外资产总量的排名，中国以近十万亿元人民币的海外资产位列全球第二，仅次于日本。但另一方面，国内仅有中国出口信用保险公司能够拿出一份仍显粗糙的全球海外安全评估报告。来看这样一组数字：改革开放之前，即1949年到1979年30年间，中国内地出境总人数为28万人，平均每年不足一万人；而2009年，这一数字将很可能达到5000万。从出境人口成分来看，过去的出国人员多半是因公出差，而现在95%以上的出境人口都是因私出国，包括海外留学、务工、旅行等。据估计，截至2009年底，身处海外的中国公民达到550万；单从出境人数上看，2008年中国出境人口为4600万，预计今年将大大超过5000万；旅居海外的华人、华侨甚至可能接近6000万。无论是海上通道安全、海外人员保护，还是中国海外资产的分布等等，各种与中国海外利益有关的可量化指标都显示，中国海外利益的广度与深度都得到了新的发展。中国的海外利益随着综合国力不断发展而日益扩大，而中国外交体制仍然相对滞后。不能否认，近年来外交部中处理有关海外利益保护问题的职能部门在地位和规模上上升得非常快，获得了外交部更大的人力、物力投入支持，从处级部门升级为司级部门，甚至扩展为跨部门的事务办理中心，新的外交部海外领事保护大楼也正在建设中，海外保护部门的级别还可能继续提升。尽管与过去相比有了很大的进步，但中国外交的领事保护功能的效率在各大国中间甚至连中等水平都谈不上。现实的问题是，中国的海外领事服务品种少、效率低，在很多海外突发事件面前往往无能为力，更缺乏一套完整、高效的海外突发事件预警体系。特别在海外资产保护问题上，现在，中国的“胃口”已经大得惊人，商务部动辄几十亿、几百亿美元的海外投资计划甚至让一些老牌的资本主义强国都惊叹不已，但这些投资的效率如何、回报率如何，很多时候并没有得到相关职能部门的有效监控与追踪。甚至在某些极端情况下，如在一些政治危机、社会动荡、恐怖主义盛行的国家和地区，许多海外投资从初期的风险评估到末期的投资收益结算都是盲目和缺乏协调的。对于这些难题，中国外交能够提供的应对举措和机制非常不够，很多海外保护理念远未形成实体体系，甚至还未被意识到。以海外资产保护为例，根据国际货币基金组织（IMF）2008年底对世界各主要国家和地区对外资产总量的排名，中国以近十万亿元人民币的海外资产位列全球第二，仅次于日本。但另一方面，国内只中国出口信用保险公司（简称“中国信保”）能够拿出一份仍显粗糙的全球海外安全评估报告（各个国别情况报告），这与中国巨大的海外资产量及其仍在日益增长的海外投资趋势极不相称。又如，近年来，所属中国的海外船队数量增长迅速，单是外轮上的中国船员人数就已超过16万人之多。在他们驶向全球各大海域的过程中，中国船员在海外航海作业中遭遇生命、财产威胁的恶性事件时有发生，并呈上升趋势。如何全面保障包括中国船员、中国建设工人等在内的国内劳务输出群体的人身财产安全也是中国外交面临的刻不容缓的难题。新时期的中国外交提出了“以人为本，外交为民”的新理念，而加大中国的海外领事保护力度，关注中国海外资产投资的效率，保障海上通道安全，尤其是切实保障日益增多的海外公民的生命和财产安全，则应是中国外交落实这一理念的具体体现。“先是菲律宾国内通过了“领海基线法”，将中国的南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲领土；接着马来西亚总理登陆南沙群岛的弹丸礁和光星仔礁“宣示主权”；作为回应，中国派出了由退役军舰改装的最大渔政船，对西沙海域进行巡航；这些国家却联合起来向《联合国海洋法公约》提交议案，抗议所谓的中国渔船“挑衅行为”。实际上，马来西亚、越南、菲律宾、文莱等国单是在南中国海一带就已钻探了200多口油井，在很多存在交叉主权主张，包括中国主张主权的海域开采石油。”难题二：主权纠纷“引爆点”多，安全形势复杂多样中国所在的西太平洋海岸是全球主权纠纷最为多样、复杂的地区，不同国家之间都多多少少存在着相互交叉的主权纠纷，这是中国外交永远不可回避的一大难题。传统说法上，中国是世界上主权纠纷关系最为复杂的国家之一，共与14个接壤邻国存在着或多或少的主权纷争。截至目前，中国与这些陆上接壤国家的主权谈判，除印度、不丹等个别国家外，已经基本完成。但近年来，中国周边的陆上主权安全形势也并非完全平静。2009年，中国与印度因两国间悬而未决的九万平方公里领土主权纠纷出现了摩擦，印度国内紧急增兵，两国边境局势一度紧张。除陆上的主权纠纷外，新时期国际关系发展的一个重要特征，是以海洋为新的争夺重点的主权纠纷日益涌现。这一特征在2009年，即《联合国海洋法公约》自1994年生效以来的第15个年头，体现得更加明显。因为根据《联合国海洋法公约》，所有缔约国须于2009年5月13日前向联合国划界委员会提交其各自的专属经济区和大陆架划界案。这意味着各海洋国家可以依据本国的最新勘测数据，向海洋法会议重新申报各自的海洋基线，世界范围内的国际海洋版图有可能被重新改写。这个时间节点直接导致南海海域风波再起。菲律宾、马来西亚、越南、中国等不同国家均采取了各种各样的主权宣示行动。此外，中国还与韩国、朝鲜之间在黄海存在着海图划分纠纷、与日本之间存在着东海大陆架划界争端与钓鱼岛主权纠纷。但与数年前的情况不同的是，2009年南海之上的摩擦并未导致中国与这些国家间出现军事冲突的局面。需要特别强调的是，自《联合国海洋法公约》生效以来，全球范围内出现了一波甚于一波的所谓“蓝色圈地运动”。可以说，在各国陆上争夺方兴未艾之际，人类对占据地球表面70%、蕴含巨大能源、资源能量的海洋的争夺日益激烈。中国所在的西太平洋海岸是全球主权纠纷最为多样、复杂的地区，不同国家之间都多多少少存在着相互交叉的主权纠纷，这是中国外交永远不可回避的一大难题。一方面，如何维护好国家领土、领海主权，并在创建和谐周边、推进地区一体化的过程中发挥大国作用，是中国安全、外事部门面临的一大挑战；另一方面，如何防止这些主权纠纷影响国内的和平建设气氛，造成过大的民族主义压力，甚至破坏国内的经济现代化进程和政治稳定，更同样考验着中国共产党的执政智慧。近年来，中国与周边邻国间大约存在着十个主权纠纷引爆点，单是2009年一年就有其中的六个出现了不同程度的问题。因此有学者认为当前中国的安全形势恶化了。严格地讲，笔者并不同意“恶化”一词，而“多样化”、“复杂化”应该是较为客观的评价。难题三：跨界民族矛盾升温，外部因素凸显因为中国拥有很多跨界民族和跨界民族纠纷，而它们又往往容易受到外部不稳定因素的干扰，因此由跨界民族矛盾引起的或轻或重的政治、社会动荡与外交危机将有可能造成对国内国际和平形势的破坏。对当代中国外交来说，处理好这些民族分裂主义问题困难重重。2009年新疆乌鲁木齐7.5事件后，胡锦涛总书记曾明确指示，处理民族关系、民族矛盾时一定要考虑全局，这个全局不仅仅是国内的全局，而且是关涉到中国与整个伊斯兰世界关系的全局。当前的特殊困难形势是，与以往对待中国国内民族矛盾、民族骚乱的态度不同，7.5事件发生后，土耳其总理埃尔多安高调谴责中国政府在新疆实行“同化政策”，进行“种族屠杀”，声称土耳其政府将提议联合国安理会讨论新疆问题。在埃尔多安讲话的第二天，土耳其最大城市伊斯坦布尔爆发了支持“疆独”的反华游行集会。实际上，虽然7.5事件与2008年3.14事件后大多数国家对中国政府采取了温和的赞成，或者说至少大多没有进行谴责的态度，但部分国家内出现了反华抗议游行运动，一系列事态至少表明一个迹象，即因为中国拥有很多跨界民族和跨界民族纠纷，而它们又往往容易受到外部不稳定因素的干扰，因此由跨界民族矛盾引起的或轻或重的政治、社会动荡与外交危机将有可能造成对国内国际和平形势的破坏。总体来讲，中国的跨界民族，特别是西部与北部地区的一些跨界民族，相对某些国家的跨界民族而言，经济社会发展比较迅速，但近年来也出现了一些新的问题。3.14事件与7.5事件表明，当代中国的民族政策确实面临着考验。两次事件均在一定程度上反映出一段时间以来某些少数民族团体中所聚集的积怨与不满，反映了少数民族与汉民族之间仍然存在的芥蒂与隔阂，这是事件爆发的不可回避的内因；但更为重要的是，这两次恶性事件均直接受到外部分裂主义流亡组织的煽动，这是摆在中国外交面前的一大难题。以达赖为首的“藏独”和以热比娅为首的“疆独”分裂主义分子在世界某些国家、团体组织，特别是全球不同的分裂主义集团中获得了一定的支持，有时甚至能聚集很具破坏力的能量。对当代中国外交来说，处理好这些民族分裂主义问题困难重重，由于这些民族的跨界性，这些问题均与某些外部政治势力存在着千丝万缕的联系。这些问题之所以短期内聚集升温、爆发，一方面与中国国内地区间经济社会发展不平衡的内部矛盾有关，另一方面也与某些企图打压中国快速发展势头、破坏中国和平稳定局面的外部政治势力有关，很大程度上还与近年来世界范围内宗教极端主义、民族分裂主义、国际恐怖主义三股恶势力甚嚣尘上的全球背景有关。中国的周边安全形势可以说是“按下葫芦起来瓢”，过去中国面临的安全与外交挑战一直以东部为主，近来来自东部的各种压力得以逐步缓解，台海战争、中日冲突的可能性大大下降，而西部的麻烦却在持续升温，未来对于中国安全、外交部门造成的压力有可能还会增大。难题四：须向世界提供更多战略外援与公共产品全世界提供外援最多的地区是北欧，其次是西欧，它们提供的外援金额高达其国民收入的0.6%～0.9%。而中国的这一数字不到0.4‰，更严重的是，中国的外援金额在国民收入比例中呈下降而不是上升趋势。在各大国际组织中，中国提供的会费是偏少的，中国人担任组织领导人的比例是偏低的，中国提出的国际机制在质量和数量上都不足。伴随着中国崛起而来的，不仅仅是诸如中国经济社会的发展、国际地位的提升、人民生活水平的改善等一系列自我型、内向性目标的实现，也关涉中国培养国际意识、参与全球治理，为世界提供更多战略外援和公共产品等许多利他型、外向性形象的塑造。因此，对面向未来的中国外交而言，如何有效树立起中国作为负责任大国的国际形象，如何有理、有利、有节地向某些关键国家与地区适时、适量地投放战略外援，如何力所能及地参与到全球公共治理、为现存和未来的国际机制提供中国模块与惠及世界的公共产品，是一个新的重大的课题与挑战。概念上，中国近年来的对外援助项目都与中国的全球战略利