温州市街道管理体制问题的调查及对策建议

温州市街道管理体制问题的调查及对策建议街道管理体制不顺，职责不清，责权利不统一，极大影响了街道在城市管理中的作用，如何从根本上解决街道管理问题，充分发挥街道在城市管理中的基础性作用，已经成为我市经济社会发展中的一个重大课题。最近，根据市委、市政府领导的要求，市编办和市委政研室就我市城市街道管理现状及存在问题进行了调研思考。一、街道管理现状及存在的主要问题温州市现辖鹿城、龙湾、瓯海三个区，到2005年底，市区共有街道办事处24个，居民社区200个，其中鹿城区街道办事处12个，居民社区159个；龙湾区街道办事处5个，居民社区17个；瓯海区街道办事处7个，居民社区24个。街道办事处作为区人民政府的派出机构，其职能及权责利关系是根据1954年通过的《城市街道办事处组织条例》确立的，但在实际工作中，街道所扮演的角色使街道处于非常尴尬的境地。1、街道职能调整滞后、工作任务繁重。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，街道办事处所承担的职能，已远远超出1954年条例所规定的法定内容，且逐年扩大，但街道的职能却没有随经济和社会的发展而做适时的调整，在实际工作中，街道的职能比较混淆，且工作任务繁重，其承担的主要职能有：宣传贯彻执行党和国家的方针、政策、法律、法令，抓好党风党纪建设；积极开展社会主义物质文明和精神文明建设；指导社区居民委员会工作，了解和反映居民的意见和要求；搞好城市市容市貌管理工作，开展社会治安综合治理，创造良好的社会环境和生活环境；研究和制定社区发展规划和街道经济发展规划，办好社区服务事业和社会福利事业；负责辖区内的机关、团体、企业、事业等单位管理，布置地区性、社会性、公益性、群众性的工作任务，并进行督促检查；负责做好辖区内计划生育工作，开展群众性的文化体育活动；开展拥军优属活动，搞好人民武装工作；做好区委、区府交办的其他工作。其承担的具体工作更是涵盖了政治、经济、社会、文化、生活的各个领域。2、管理体制不顺、责权关系不明。一是责权利不统一。由于街道办事处与区属各有关部门事权未合理界定，街办与区直部门名义上是平等协作关系，而在实际工作中，区直一些部门往往把街道办事处作为自己工作部门的载体，不但直接向街道办事处下达工作任务，还针对街道出台了各种各样的考核办法，通过签定责任制的办法把本部门的工作布转移到街道，但相应的权利却没有下放，如环保问题，使管理、审批、收费等环节相互脱节，出现了部门管事、街办干活，或者部门收费、街办管理的情况；还如关于对城市建房和违章违法建筑的处理，批准权和处罚权在市区规划部门，照理说，出了问题也应该由规划部门负责，但一旦出问题，是由街道出面协调解决；再有安全生产问题，根据属地管理原则，安全生产监管部门通过签订责任制的方式，把责任下放到街道，而实际上，由于街道没有执法主体资格，既无处罚权，也无检查权，也没有配备专业的技术人员，根本完成不了；最常见的城市垃圾的处理，清扫环节由街道管，垃圾收集、转运、消纳等由市管，街道看得见，想管，但经费、人员、车辆都由市区环卫部门统一管理，街道办事处无权调配。二是条块关系不顺。区级政府职能部门通过设在街道的七站八所，肢解街道的整体功能。如城市建设由市管，在街道范围内的指挥部及开发单位由市管，不能形成属地管理的格局。由于这些七站八所人财物都在条条上，街道既无管理权，也无建议权，街道领导指挥不了设在街道的七站八所，很多的工作都靠交情和面子来求得一些部门站所的支持和配合，极大弱化了街道对辖区工作的协调能力，造成城市管理横向统筹管理不到边，纵向管理指导不到底的现象，影响了政府在群众中的形象。三是工作有法难依。一方面，市政府在社会管理的阶段性、临时性、突击性工作，几乎都需要街道办事处的出面；另一方面，市、区政府各职能部门依法行政步入正常轨道后，要求街道办事处也要依法办事。但目前街道办事处有些职能并不是法规或条例授予的,不是执法主体,特别是市、区职能部门通过签定责任书下放工作任务时并没有下放部分管理权限，这就使得街道实际承担工作的权责利不统一性，难以有效开展各项工作。3、财权事权不配套、经费来源不稳定。一是财权事权不配套。街道作为区政府的派出机构，要执行上级国家行政机关的决定和命令，承担对社会事务各个方面的管理任务，但许多由上级下达要求设立专门机构和配套人员的工作，都没有下达相应的经费，或只有少量上级财政和部门专项经费的补贴。许多部门对街道达标、形象工程考核更是层出不穷，这达标、那达标、上边从不掏腰包，超出街道财力所能承受的能力。再则，街道大部分的工作人员是差额、自收自支的事业干部和企业人员，以及一部分聘用的离退休职工，这些人员所从事的工作是参与城市管理和为社会提供公共服务，本应由财政承担经费，但实际上是由街道养活。作为一级没有财政收入的街道，搞创收，养活工作人员成了不可回避的重要工作任务。据统计，鹿城区街道共有这类人员160人，按每人每年6万元计，一年将近1000万元需由12个街道承担。二是街道收入极不稳定。在各种规费取消，特别是企业管理费取消之后，又没有制定合理的财政分配和转移支付制度，街道的经费来源极为有限。从调查情况看，我市街道的经费来源基本上靠五块：第一是财政拨款的人头经费；第二是计划生育罚没款；第三是收取卫生费；第四是房产出租租金收入；第五是专项活动的经费补助。其中比较稳定的收入是由财政拨款的人头经费，其余四项都不稳定，如计生罚没款，随着计生观念的转变，征收越来越少，卫生费随着物业公司的建立，征收的难度越来越大，房产出租租金随市场的变化起起落落，专项活动经费取决于上级工作的划拨。此外，街道与街道之间，由于积累程度不同，拥有的固定资产也不一样，所以收入差距也很大。现在大部分的街道在负债运作，如我们调查的鹿城区12个街道办事处，2005年有10个街道负债，经济状况比较好的江滨和绣山街道也是基本处于平衡状态。2005年12个街道总收入7928万元，总支出达到10177万元，负债2249万元，每个街道平均负债187万元。具体见表一（单位为万元）：街道年总收入其中不稳定收入年总支出收支情况合计计生罚没款专项活动经费其它收入江滨987570152418908＋79水心77317195761010－237莲池53419995104770－236黎明4652692023226733－268蒲鞋市10009351937421198－198黄龙260926626443－183洪殿54827674202773－225南门714293205881003－289绣山618339100239541＋77五马11906141974171220－30广化5601157045697－137南浦2799494881－602合计792845811361718188810177－22494、街道工作人员配置复杂，混岗现象严重。一是街道干部身份复杂。街道干部队伍中，有公务员，有全额、差额和自收自支的事业干部，有以工代干及企业人员，而公务员偏少。这主要是由于街道人才配置和现实脱节，鹿城区街道现有工作人员按户籍地人口65万配置，而实际上城区现有居住人口达140余万，管理人员严重不足。同时，由于公务员进口渠道狭窄、出口渠道畅通，使得街道年轻的优秀的公务员越来越少。街道处于基层，工作环境、工作条件、工作压力相对而言比机关部门差些，机关部门的公务员不大可能自愿到街道工作（担任领导外），街道进人的渠道只有每年一次的公务员考试，而市、区部门选拔优秀年轻的公务员基本上是到街道挑选，且一些优秀年轻的公务员也千方百计要到市、区部门工作，导致街道优秀年轻的公务员不足。如五马街道已近十年没有进公务员，在座谈中，大多数的街道书记反映，现在工作总结和汇报材料，都要一把手亲自操刀。二是领导干部占较大比例。街道几乎与一级政府一样，三套班子齐全，都配备了领导干部。调查情况显示，一般街道的公务员在18-20名左右，但领导干部就占了10-13名。鹿城区12个街道办事处，共核定行政编制221名，实际配备领导干部120名，占行政编制的54.3%。三是事业干部混岗已成事实。在干部管理中，公务员流动性相对而言较大，事业干部和企业职工由于受其身份的限制，流动性相对较小，在街道工作的时间也较长，对街道的情况比较熟悉，很多事业干部和企业职工已成为街道的骨干力量。具体干部配备情况见表二：街道干部数干部年龄结构（周岁）行政编制实有领导实有事业人员临时人员35以下35-4545以上江滨50725181810261水心581223231814286莲池5082220189255黎明50630141582510蒲鞋市51727172010321黄龙389218169231洪殿501027131614253南门531241208321绣山40102641710211五马7212213927942广化4762219189271南浦4583071810242合计604107274223221120330325、社区管理不规范，缺乏优秀、年轻的社区管理人才。根据法律规定，居委会是自治组织，但在实际工作中，街道和区直部门往往把社区作为自己的工作部门，往往不是服务进社区，而是工作进社区，还对社区进行名目繁多的考核。而社区干部也往往把街道作为自己的领导机关，忙于应付上级交办的工作，而忽视了发展自身的自治工作。目前，社区本身经费缺乏、干部待遇普遍较低（月薪800元左右），有一部分的社区还没有办公场所，影响社区干部工作的积极性和吸引高素质年轻干部参与社区建设。据调查，我市社区干部的整体素质比90年代末有很大的提高，但年轻和文化程度较高的干部还是比较少，45周岁以上和退离休干部占了较大的比重，社会管理还是以大妈式的管理为主。如调查的鹿城区10个街道办事处，共有社区干部612名，45周岁以上272名，占社区干部数的44.4%；退离休干部142名，占社区干部数的23.2%。社区干部具体配备情况见表三：街道社区干部数社区干部基本情况初中以下大专以上35周岁以下45周岁以上退离休干部江滨625583318水心65213065823莲池5262273512黎明191423蒲鞋市86210322215黄龙2651882绣山255152五马150488366348广化4910342323南浦78112251合计6129799130272142二、原因分析1、没有适时调整新时期街道的职能和任务。我国城市街道工作管理体制还是根据1954年颁布《城市街道办事处组织条例》确立的，这种体制的确立符合当时的形势，使得街道在加强基层政权建设、维护社会稳定、实施社会管理和提供公共服务等方面发挥了历史性的作用。但经过20多年的改革开放，我国社会已经发生了翻天覆地的变化，《条例》许多地方显然已经不符合现实情况，同时，自1954年以后我国再也没有对街道的职能和任务进行科学、合理的调整界定，我市也没有制订过街道工作的有关规定。而实际上，街道不仅根据形势的需要承担了《条例》规定以外的工作任务，而且也承担了部分不应该承担的工作任务。相应的权力和经费又没有到位，许多矛盾与问题由此而生。2、传统管理理念和管理方式已不适应新形势发展的要求。街道办事处本身是计划经济体制下的产物，由于受传统的行政管理方式的影响，各级政府及其部门没有从法律的层面上认识街道的性质，习惯于把街道作为下属的基层政府或一个工作载体，不断给予布置工作，压任务，以致于街道无法应付。同时街道本身在管理理念和管理方式上也没有正确处理政府本位还是社会本位、政府管理社会还是政府服务社会的关系问题，往往是本着全能政府的理念，以一级政府管理的方式去管理社会，缺乏服务意识和服务能力。3、历史遗留问题影响街道职能的发挥。街道在城市管理过程中已经存在几十年，在计划经济向市场经济过度的过程中，随着街道经济职能的加强，街道招收了大量自收自支的企业性质的工作人员，现在随着经济职能的转移，大量的收费被取消，这些工作人员的工资福利没有了保证。而且街道之间的经济基础各不相同，有的可以以固定资产出租等方式获得部分收益，有的则没有或者很少，街道之间苦乐不均，且互相攀比，致使街道还要想方设法，搞创