四川省森林抚育补贴试点项目省级核查结果与分析

管理观察·2012年10月中旬刊□康学宁谢敏陈治辉四川省森林抚育补贴试点项目省级核查结果与分析（四川省林业调查规划院第二森林勘察大队，四川成都610500）摘要：四川省通过二期速生丰产林基地建设和长防林、天然林资源保护、退耕还林等生态建设，大力营造人工林，森林面积不断增加，但存在营造的人工林林地生产力非常低和“过纯、过密、结构不合理”等问题。本文对四川省部分县（区、企业局）森林抚育补贴试点项目省级核查结果进行分析研讨，并提出相应对策和建议。关键词：森林抚育国家森林抚育补贴试点项目省级核查结果与分析1.四川省近年森林抚育概况1.1开展森林抚育研讨四川省通过二期速生丰产林基地建设和长防林、天然林资源保护、退耕还林等生态建设，大力营造人工林，森林面积不断增加，但存在营造的人工林林地生产力非常低和“过纯、过密、结构不合理”等问题。2006年10月，四川省林业厅与国家林业局植树造林司、世界自然基金会和省林学会联合举办了森林经营学术研讨会；多年以来的森林经营调研，为森林抚育及森林经营工作决策和规程规范的制定等提供了基础依据。1.2.编制森林抚育规划配合国家林业局编制了《全国森林经营规划》，同时编制了《2011-2020年森林抚育补贴省级实施方案》。1.3开展森林抚育试点1.3.1实施全国森林经营示范县建设：珙县于2003年、2004年列为国家发改委扶持的全国森林经营示范县，试点内容主要是实施中幼龄林抚育。1.3.2实施重点公益林中幼龄林抚育示范项目：四川省从2005年开始从每年1个县到近年的10个县左右，累计完成国家发改委扶持的重点公益林中幼林抚育任务7000亩左右，国家补助50万元。1.3.3实施森林抚育补贴试点项目：从2009年-2011年四川省分别完成国家森林抚育补贴试点任务40万亩、70万亩、145.3万亩，中央财政投入资金4000万元、7000万元、16836万元；另外，参照国家森林抚育补贴试点项目，2011年完成省级集体林抚育补贴试点任务5万亩，省财政投入资金500万元；中央财政森林抚育补贴试点每亩补贴120元分两次拨付资金（省批复试点单位森林抚育试点方案后拨付40%，省级核查验收合格后拨付60%），省级集体林抚育补贴试点每亩补贴100元资金一次性拨付。实施和总结国家森林抚育补贴试点项目（以下简称“抚育试点项目”）建设，对于优化森林结构、促进林木生长、提高森林质量、探索森林经营技术模式和管理机制等都具有十分重要的现实意义。2.抚育试点项目省级核查情况2.1省级核查的目的为了客观评价森林抚育政策实施成效，促进森林抚育作业质量提高，同时森林抚育补贴政策兑现提供依据，根据《四川省林业厅关于开展2011年度森林抚育补贴试点项目省级核查验收工作的通知》（川林造函【2012】511号），开展2011年度森林抚育补贴试点项目省级核查工作。2.2执行的核查办法2.2.1执行的核查办法：森林抚育补贴试点项目的检查验收实行县级自查、省级核查验收和国家抽查三级管理；本次省级核查执行国家林业局以林造发〔2012〕136号文颁发的《森林抚育检查验收办法》。2.2.2核查的主要内容：检查抚育作业面积、抚育作业质量、作业设计质量、抚育补贴政策落实情况等。2.2.3主要的技术依据：国家林业局以林造发〔2010〕20号文印发《森林抚育补贴试点管理办法》和《中幼龄林抚育补贴试点作业设计规定》；《森林抚育规程》（GB/T.15781），适用于用材林抚育；《生态公益林建设技术规程》（GB/T.18337.3），适用于公益林抚育；《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T.26424）；《森林采伐作业规程》（LY/T/1646）；财政部、国家林业局颁发的《森林抚育补贴试点资金管理暂行办法》。2.3省级核查工作量2011年度国家森林抚育补贴试点项目省级核查的是2010年试点完成的任务，2010年完成试点任务70万亩，涉及全省21个市（州）134个县（市、区），以及直属省厅的长江造林局和大渡河造林局；应核查面积90010亩。本论文采用四川省部分2011年度国家森林抚育补贴试点项目省级核查结果进行分析，涉及自贡市、内江市、资阳市、雅安市和甘孜州5个市（州）的11个县6个企业局，项目完成任务18.8万亩（共计1542个小班），应核查面积24834亩，实际核查面积33526亩（共计96个小班）。3.抚育试点项目省级核查结果3.1核查统计结果3.1.1森林抚育合格情况：上报面积33526亩，核实面积33386亩，合格面积33281亩；面积核实率99.6%，上报面积合格率99.3%，核实面积合格率99.7%。3.1.2森林抚育树种结构：在核查面积33526亩中，云杉15725.7亩，占47.0%；毛竹4206.6亩，占12.5%；高山松2754.5亩，占8.2%；杨树2240.2亩，占6.7%；高山柏2231.1亩，占6.7%；桦木2227.7亩，占6.6%；柏木1379.7亩，占4.1%；柳杉915.5亩，占2.7%；落叶松646.5亩，占1.9%；麻竹530.1亩，占1.6%；马尾松450亩，占1.3%；红杉218.4亩，占0.7%。3.1.3森林抚育方式：割灌除草19808.8亩，占59.%；人工修枝9183.6亩，占27.4%；生长伐3963.6亩，占11.8%；透光伐570亩，占1.7%。3.1.4森林抚育权属、林种和布局：核查面积按林地权属分，国有26548.8亩，占79.2%；集体6977.2亩，占20.8%。按林种分，防护林24770.6亩，占73.9%；特用林3043.6亩，占9.1%；用材林5711.8亩，占17.0%。森林抚育布局均为天保工程区。3.1.5抚育补贴政策落实情况：2011年抚育试点项目计划和实际完成任务共公共管理118ManagementtObserver管理观察·总第484期更正本刊2012年9月（中）旬刊总481期第148页所刊登的题目“合并财务报表编制在企业会计中的应用分析”一文，作者李爱军，单位地址有误，应为：胶州市房地产开发总公司。特此更正。《管理观察》编辑部计188000亩，涉及17个县（区、企业局）51个乡镇（林场）223个村（林班）1542个小班，受益人口达7万余人，签订施工合同372份，公示公告份数146份，劳务总收入1566.95万元。3.2核查综合评价按照《森林抚育检查验收办法》中的检查内容和评分标准，采用从小班汇总到县（区、企业局）和按面积加权平均得分的方法，核查综合评价总分为97.2分（总分100），其中：抚育作业面积29.9分（总分30），抚育作业质量28.7分（总分30），作业设计质量19分（总分20），抚育补贴政策落实情况9.6分（总分10）。从核查统计结果和核查综合评价得分来看，2010年抚育试点项目任务完成较好，项目建设有助于优化森林结构、促进林木生长和提高森林质量，同时促进了国有林业职工就业和增加了林场职工与林农收入。取得以上成效的主要经验，一是领导重视落实责任，均成立了项目领导小组和领导小组办公室；二是制定了森林抚育建设管理制度，实行领导负责制和目标管理责任制，层层签定责任书，加强监督检查，加强项目资金管理；三是项目建设程序较为规范，从上级下达森林抚育计划任务、编制实施方案和审定、现地调查和编制作业设计以及报批、签定施工合同和进行公示、技术培训和组织施工、进行自查验收、各项规划设计和检查验收档案资料建档等方面，符合《森林抚育补贴试点管理办法》等有关规定。4.抚育试点项目建设存在问题4.1森林抚育规程规范需要进一步完善通过几十年用材林的森林抚育经验积累，《森林抚育规程》（GB/TT15781）科学规范。而《生态公益林建设技术规程》（GB/Tt18337.3）是近年来实施森林分类经营、为满足林业发展需要形成的，其中定性指标多、而定量控制性指标较少，但对公益林抚育具有指导性意义。抚育试点项目执行的《中幼龄林抚育补贴试点作业设计规定》，基本上遵循上述两规程的主要内容，另外抚育技术增加了人工修枝和割灌除草两种方式，这两种方式是否符合林木生物学特性、是否符合公益林生态效益发挥等，还是值得深入探讨的问题，比如：割灌除草强度多少适宜，强度太大又影响森林乔灌草完善结构发挥的生态效益，同时四川省盆地边缘山区才主要存在灌木密集影响林木生长、而盆中丘陵区和高山峡谷区等林下灌木一般较少。因此，需要进一步完善森林抚育规程规范。4.2项目任务下达较迟，影响抚育试点项目建设成效一方面致使作业设计和施工时间比较仓促，影响作业设计质量和作业质量；另一方面，项目实施区域包括盆中丘陵区、盆地边缘山区、高山峡谷区和高原丘陵区，各区域的自然气候、抚育对象树种生物学特性等存在明显差异，从而在一定程度增加了作业难度，更重要的是对优化森林结构、促进林木生长和提高森林质量等方面产生不利影响。4.3作业设计质量不高、针对性不强作业设计是抚育试点项目建设关键环节之一，其质量的高低关系到项目建设成效。从核查结果来看，作业设计成果材料齐全，报批程序符合相关要求，但存在部分作业设计质量不高和针对性不强等问题，主要体现抚育对象和抚育方式两个方面，一是天然高山柏幼中龄林纳入项目建设，没有体现森林抚育的急需性；二是高山峡谷区和高原丘陵区的云杉幼龄林采用人工修枝抚育方式不合理；三是柳杉幼龄林一般林下灌木较少，而采用抚育方式为割灌除草。4.4管理和科技人才不足，影响项目建设近年来，县级林业主管部门迎接退耕还林工程、天然林资源保护工程等省级和国家检查验收，开展和配合天然林资源保护工程二期实施方案编制、林地资源保护利用规划，加上森林资源管护、森林防火等日常工作，地方林业建设任务十分繁重，管理和科技人才不足，是造成抚育试点项目建设组织领导力度不强、作业设计质量不高、自查验收不严、档案资料管理不完善等的主要原因。5.抚育试点项目建设对策和建议5.1森林抚育补贴应只针对公益林现代林业发展的思路是以林业生态建设为基础上建设高度发达的林业产业，实现与国民经济相协调的林业可持续发展。从宏观来讲，公益林建设应遵循自然规律，国家给予补贴有助于生态建设和效益发挥；而商品林经营是林业产业发展的范畴，应遵循经济规律，林地和林木所有者有权随市场规律自行确定森林经营和森林采伐等经营活动。通过上述分析，考虑国家财政能力和首先保障公益林抚育建设需要，因此建议森林抚育补贴试点项目只针对公益林。5.2森林抚育补贴应转变为一项政策实施林业生态建设是国民经济可持续发展的重要保障，林业产业发展是国民经济的重要部分。存在林地就有森林，有森林就存在龄组不同的森林，林木生长和森林结构变化有其自然规律；要有效发挥森林的生态效益、经济效益和社会效益，就必然要对幼中龄林进行森林抚育。特别是实施天然林保护工程二期后，工程建设除森林管护外，公益林建设任务量减少，而森林抚育任务增大。因此，从促进林木生长、调整森林结构、提高公益林生态效益以及提高国有天保工程区林业职工经济收入等因素考虑，建议森林抚育补贴应从试点转变为一项政策实施。5.3进一步完善森林抚育规程规范为了森林抚育各项工作有章可循、提高项目建设效率和建设成效，建议将《生态公益林建设技术规程》有关公益林抚育的内容纳入《森林抚育规程》，并完善相关内容；建议根据近年森林抚育建设成效和问题，修改完善现有的森林抚育作业设计办法和森林抚育检查验收办法。5.4提高设计质量和严格检查验收抚育试点项目作业设计必须严格执行《森林抚育规程》、《生态公益林建设技术规程》和《中幼龄林抚育补贴试点作业设计规定》，特别是确保抚育对象和抚育方式正确，同时建议报批抚育作业设计应提供作业小班现地影像资料，并做好相应资源档案调整与修改。按照《森林抚育检查验收办法》，抚育试点项目实行县级自查、省级核查验收和国家抽查三级管理，其中县级验收才是确保项目建设质量的关键。各级检查验收坚持严格执行相关规范、责任到人的原则，实行各项奖惩制度，确保项目建设质量。◆作者简介：谢敏，现就职于凉山州林业调查设计规划院；陈治辉，现就职于四川省平武县大印林业工作站。119