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管理观察ManagementObserver总第634期第35期2016年12月中旬出版·83·推进公权的阳光透明运行，作为当今民主政治的一种通行理念，就是要求拥有公共权力的各级党政部门，把公共信息除法规明令不需公开的之外，应一律向社会公开，要做到公开为唯一原则，不公开为例外，让公众的参与和监督贯穿权力运行的整个过程，这样能够有效克服权力运行过程的随意性、主观性、封闭性，是一种从源头上防治腐败行为发生的治本之策。“阳光”，从文字语境上理解，属于一种自然现象，一个社会基本用语，与之对应的是阴暗。“行政”是行政管理学的基本概念，其内涵在不断演化和拓展。“阳光行政”作为一种政治现象，是随着社会发展和治理的不断进步而提出的概念和思路，推进权力公开透明的理念远可追溯到古希腊时期。亚里士多德曾经论述过一切国家权力行使都要向公民公开。即使在中国古代皇权体制下，一些明君和官吏也提出过接受百姓监督的思想。新中国成立后，毛泽东更是明确指出要号召人民监督政府。阳光行政对于公共行政范畴，实质上是泛指政府和公众之间公开、自由的信息交流行为，政府行政行为和活动必须是公开透明的一种状态。作为一种行政模式和制度安排，其基本理念包含以下层面：公开是阳光行政的基本特征。“阳光透明”的核心要义，就是公众有权知晓政府有关行政决策、执行有关信息，政府有责任主动或依申请公开相关信息。除了法律明令不适宜公开的之外，对于行政部门而言，有关权力运行过程的信息要对社会公众公开，公民有权获得与自己利益相关的政策信息，包括出台规章制度、政策制定、政策实施、财政预算、经费开支以及其他相关的公共管理信息。有权必有责，用权受监督。权力的合法性来自于人民的授予，政府部门作为受委托方，理应对人民负责，权力的行使也自然要向人民公开，这是权责对等原则决定的。政府作为人民利益的代言人，行政行为必须对广大人民负责，勇于承担责任，把对人民负责具体体现在尊重人民意愿、向委托人公开政务信息上。行政主体必须主动履行法律法规明确的职责和义务，没有履行或不适当履行其公开义务，也即是违约或者违法。如果行政主体恣意妄为，在行政过程中暗箱操作，就是不作为、乱作为，是责任丧失的行为。提高公众参与度，是现代政府治理的具体内容。历史上诸多事实证明，缺乏监督的权力必然产生腐败，这是社会管理学公认的法则。孟德斯鸠说过，绝对的权力产生绝对的腐败。任何权力一旦不吸收公众参与，就会被执政者滥用，就会使权力偏离正常的轨道。在推进阳光行政的进程中，自上而下的推动和自我提升不可或缺，这里既有高瞻远瞩的高层的认知，也有公众的理性要求，更有学者专家的呼吁和推动。阳光行政，引导公众充分掌握政务信息，提振公众对政务部门的信心和参与管理的热情，实质上提升了政务管理水平。·84·中国公共管理公开透明一开始就是以制度的形式固定的，没有法治保障，“阳光透明”就是一句空话。在推进政府行为法治化轨道过程中，政务公开应成为一种常态，行政行为被认同和接受，有助于透明政府建设，也客观推进政务秩序洗牌重建，但这是以一种相对温和的方式实现，有利于政务官员的思想转型，法治的约束性使权力运行公开透明成为通行规则。权力的扩张性和蜕变性，决定权力必须关进制度的笼子。在没有监督的情况下，当权者容易逾越权力的边界为所欲为，古今中外概莫能外。公共权力由少数人掌握，即使主观上没有故意暗箱操作，但也容易忽视公众诉求，导致决策脱离实际。更严重的是，假如在权力行使中掺杂个人利益，必然引起政策和具体行政行为失范。没有公开就没有公平。公权来源于人民，就应当向人民公开，接受社会各方监督。在权力暗箱操作的情况下，掌握权力的人员和部门必然难以做到公平公正，可能人为操控资源分配，考虑小集团利益或者自身利益。在公开透明的条件下，却没有一个有权力的人和部门敢于漠视公平，在政策的制定、公共产品的分配等方面违背公平原则。市场经济是一种以市场配置资源的开放型经济，主张信息公开透明。在市场经济条件下，公共信息就是一种资源，公开政务信息，能够使资源得到合理配置和使用。公共信息透明能够实现资源共享、传播与交流，当前信息传播手段发达，新媒体传播速度惊人，任何公共信息都应没有秘密可言。如果少数人企图通过隐瞒来实现个人目的，无疑是作茧自缚。重大决策、重大事项、重大项目等具体政务事务的处理，最有效的方法就是把公开透明贯穿整个过程，赢得人们的支持理解，吸纳人们的智慧，从而实现社会资源利用的效率最大化。一纸公开抵得上千万句的解释，减少了统一思想的漫长过程，让人民从政务信息的了解和判断中增强互信，让人民感觉到自己的权力有看得见、摸得着的实物体现，从而更加坚定不移地支持理解政府的决策，把大众需求变为群众的自觉行动，减少了人为因素干扰，减少了政务成本，有利决策的顺畅执行，方便群众的快捷办事。诚信是现代社会治理的重要道德检验标准，目前各地都在加快诚信政府建设。透明程度是诚信的尺度，诚信政府一定是透明政府。社会公德、职业道德、家庭美德和个人品格也以诚信为基础，诚信建设也要以不私藏、不遮掩为条件，公开透明，光明正大。政府行政行为开诚布公，通过公共媒介在公众和政府之间搭建沟通桥梁，使公众了解行政行为的内容、程序，推动构建诚信政府建设。政府在决策前充分听取意见，执行过程不变形走样，一旦公布政策就不朝令夕改，置于群众监督之下，那么政府不可能公然违约，一定争取取信于民。腐败的构成要素无疑是一要有权力，二要有欲望，三要有机会。腐败构成三要素既有客观因素，又有主观愿望，缺一不可。孟德斯鸠曾经精辟论述过，一切有权力的人都容易滥用权力。但是一旦权力运行在公开透明的状态，从政者腐败的欲望就自然被扼杀，机会就会丧失，腐败的构成缺乏基础条件，从而真正实现从不敢腐败向不能腐败、不腐败转变。阳光是最好的防腐剂。既便是胆大包天的腐败分子，自己的一举一动在大多数人们的监督之下，贪污腐败的念头也自然消退。当前反腐败的浪潮接踵而来，一系列行之有效的措施紧锣密鼓出台，都是在加强监督上下功夫，而最好的监督，最廉价的监督就是让多数人监督少数人，让公众的雪亮眼睛紧紧盯着官员的言行举止。纵观全国，近些年来各地推动权力阳光透明运行动作频频，扎实有效，“阳光政府”建设方兴未艾，应该说成效显著。但对照现代化政府治理新思路，依然存在一些不容忽视和亟待解决的问题。主要体现在：一是重要性认识不足。没有从治国理政的高度来看待阳光政务是必然和方向，仅仅站在自身利益角度考虑问题，千方百计地设置障碍，导致一些地方推动不快、行动不力。担忧政务公开是“狼来了”，削减了自己权力，内心抵制阳光公开；有的领导干部认为，·85·中国公共管理公开只是做给老百姓看的。二是内涵认识模糊。少数地方的领导思想停留在粗浅的模糊认识上，认为“阳光”就是简单公布工作流程、机构设置、工作方案、相关制度等，没有深刻理解公开是全方位公开，是动态的公开，没有形成习惯和规范，内容简单、形式单一，存在“犹抱琵琶半遮面”的状态。三是思想自觉尚存差距。一些单位和部门对政务公开不积极主动，认为是“一阵风”，是应对上级检查，是给老百姓一个说法，被动应付、走过场，说在嘴上，没有落实到行动中。少数地方存在选择性公开，没有规范统一的公开模式和制度体系，在操作过程存在随意性。一是重一般，轻重点。大多数地方公开一般性的消息、政策条规、办事程序和机关职能等，对更多人关注的问题却鲜有公布。二是重结果，轻过程。侧重公布决策执行的结果，而对本应公开的决策执行环节和程序却是一笔带过或只字不提，导致老百姓对重大事项知晓度不高。三是重形式，轻内容。公开时效性不强，许多信息滞后或更新不及时。有的地方公开栏成了“不动栏”，或在隐蔽的地方公布一下就草草收场。四是重传统方式，轻新兴媒介。互联网的痕迹管理有势不可挡的优势和能量，但是有的地方还是只用纸质宣传栏公布，没有利用网络的力量采集民意。各地政务公开规定、考核办法等制度的陆续出台，为推动阳光政务工作提供了制度保障。但政务方面的核心问题、关键环节，涉及民众的根本利益问题，则还需要完善配套的制度，保障公众的知情权，目前许多地方都还没有建立统一规范的政务公开的具体办法。政务公开的实施过程，基本沿用国家政务公开的相关规定，但具体到地方、到老百姓、到本单位本部门，却缺乏有个性化的老百姓需要的公开模块，造成政务公开内容、程序和方式千篇一律，缺乏针对性、实效性。政务公开对于政府而言是处于主导和强势的地位，从目前情况看，由于少数地方公务员存在思想误区和惰性，直接影响公众参与的广度和深度。公众对政府提供的各项“产品”没有选择余地，政府不公开有关信息，久而久之导致参与积极性消减，话语权缺失。民意调查、听证会、市民旁听政务会议、公众评议、新闻发言人、公开决策过程等制度还没有被普遍推行。阳光政务的推动是一项长期性的工作，一个复杂的系统工程。受利益因素、制度缺陷、技术要求等影响，需要采取务实有效举措才能深入推进。思想认知决定行动力度。要切实加大对政府部门的公务人员的培训力度，把公开透明理念深入骨髓。另一方面也要加大社会化的宣传力度，让公众强化参与意识，提高对政务参与的热情，形成良性互动的体系和土壤。要把阳光政务工作和党风廉政建设、依法行政紧密结合，和绩效考核直接挂钩，强化责任意识。增强主动性、自觉性，让政务人员认识到公开是一种责任，一种制度，一种需要，是必须长期坚持和身体力行的事业，是未来政府治理发展方向和必然。要实现政务管理全过程透明，为公民知情提供便利条件，应始终遵循“以公开为原则，以不公开是例外”原则，排除利益驱动的障碍，杜绝选择性公开。一是要将公共信息公开常态化。要不断动态公布决策内容，而不是定时或者是应对检查时公开。二是公共信息公开要广泛化。要利用报刊、电视和新媒体多位一体等多种形式公开，引导不同群体的公众参与。要针对涉及特定的人和事，完善依申请公开制度，使公众更大范围内获得除政府主动公开范围以外的信息。三是公共信息公开要规范化。建立新闻发言人制度、建立网络问政、电视问政制度和公众建言献策制度，全面、准确、及时、充分发布公共信息。权力公开透明是全面公开，是制度化公开，是刚性公开，要建立健全政务公开制度，建立规范有序的公开程序，做到权力授权、权力行使和权力的运行结果公开。要建立规范的公示公开制度。对领导干部酝酿、任用整个过程要让群众充分知情，要跟踪管理领导干部个人重大事项报告，适当时候推进在一定范围内公开。要健全各类公共事务决策的有关会议制度。在发布政策、规章以及实施重大决策前，要充分发挥智库和公众的作用，·88·中国公共管理工作的要点，着力解决改革发展中离退休工作遇到的重点、难点问题，政治上尊重和关心离退休人员，把离退休人员的政治待遇、生活待遇落到实处，为离退休人员安度幸福、安宁的晚年提供切实的保障。充分发挥各电力社区党的基层组织、社区委员会、管理小组和管理骨干的作用，按照制度和职责抓离退休管理和服务；离退休工作部门对电力社区工作实行指导、协调、保障、监督，使离退休管理和服务工作得到加强和提升。随着生活水平的提高，离退休人员对精神文化的需要不断提高。组织有益的适合的文体活动，是丰富和活跃离退休人员精神生活的具体体现。国网宜宾供电公司以社区为单元，搭建平台，结合离退休人员的年龄和身体健康的实际，按照他们的意愿组织起来，开展健康向上、丰富多彩的文体娱乐活动，丰富他们的精神文化生活，在老同志中形成健康向上、文明和谐的思想文化氛围。总之，我们要积极探索新形势下离退休人员思想政治工作中出现的新情况、新问题，贯彻科学发展观，加强党的执政能力建设和先进性建设，围绕改革开放和现代化建设中的重大问题及离退休人员共同关心的热点问题，紧密结合离退休工作的实际，把政治性、思想性和科学性、知识性、趣味性有机结合起来，组织开展丰富多彩、积极向上的政治、文体活动，以“政治坚定，思想常新，理想永存”的要求，认真贯彻落实“两项待遇”，解决好离退休人员所思、所想的实际问题，提高离退休思想政治工作的说服力。在保持和发扬好优良传统的同时，加强改进工作作风，不断创新思想观念和工作方法，把思想政治工作做深、做细、做扎实；并充分发挥离退休人员在社会、企业、家庭中的作用，把离