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管理观察ManagementObserver总第615期第16期2016年6月上旬出版·26·与改革开放以来的城镇化过程相比，新型城镇化的“新”主要是针对过去片面追求城市空间扩大与规模扩张的城镇化而言的。农民工由乡村到城镇，不同城市和地区之间频繁的流动，虽然在城市工作和生活，但却无法成为真正的市民，并导致我国的城镇化处于“伪城镇化”的状态（章元等，2011；清华大学中国城镇化课题组，2013）。农民工如何实现在城市定居并且更好地融入城市生活，实现农村转移人口的“市民化”。据河南统计局公布的数据，截至2015年，全省农民工总量为1858.8万人（河南省统计局，2015）。怎样才能使农民工和城市居民共享平等的社会保障？怎样才能使农民工群体真正地融入城市？为了解答上述问题，本文借鉴河南省协同创新中心调查数据和查阅相关统计年鉴，客观评价农民工融入城市过程中社会保障存在的问题，探索解决目前问题的可能性路径，为有序和谐地推动农民工市民化提供有效的理论支撑。本文借鉴2013—2015年《河南省统计年鉴》和河南省社会管理协同创新中心2015年调查研究数据。本文的研究对象“河南省农民工”是指拥有河南省农村户籍的农民工，而非指在河南省境内打工的农民工。本调查对于农民工社会保障的分析，主要体现在农民工对于城市社会保障的基本认知、对于城市社会保障的参与程度以及农民工劳动就业权益的维护三个方面。社会保障成为农民工最期盼打工所在地政府帮助解决的问题。调查数据显示，44.49%的受调查农民工最期盼打工所在地政府解决医疗保障问题，而技能培训、就业指导、养老保障所占比例分别为28.74%、24.02%、15.75%。调查数据中可以看出，社会保障是农民工进城务工最关注的，也是最期盼当地政府解决的问题，见表1。农民工对社会保障的认知度不高。调查数据显示：30.67%的新生代农民工认为缴纳社会保险对于自己的生活并没有作用，15.47%的农民工是因为大家都没有缴纳选项占比（%）医疗保障44.49子女教育38.58权益维护33.46生活费用降低32.68技能培训28.74就业指导24.02市民待遇21.26养老保障15.75其他0.39·27·中国公共管理这些保险，13.6%的人则认为只是暂居在工作地，无需在工作地缴纳保险，其余37.6%的农民工在客观上因为工作单位不支持和工作不稳定而未能缴纳保险。由此可见，农民工没有认识到各类保险的重要性，自身对社会保障认知度有待提高，见图1。数据显示，外出务工人员农村合作医疗保险享有率最高，享有率达到76.77%，说明当前农村合作医疗保险普及率比较高；城镇居民医疗保险、城镇职工医疗保险、城镇职工养老保险等保险的普及率均低于20%，说明外来务工人员中城镇类保险参与率不高。而工伤保险、农村居民养老保险、失业保险、生育保险的参与率均在50%之下。在新生代农民工享有的保险项目中，商业保险享有率仅为14.17%，享有率较低，且68.9%的受访者不了解这一险种，说明农民工对商业保险缺乏了解，商业保险的熟知度不高影响了其享有率的提高，见表2。数据显示，对农民工工作劳动合同统计发现，有48.8%的农民工已经签订劳动合同，期限在一年以上的占34.3%，而仍有36.6%的农民工没有劳动合同，14.6%的农民工属于自营。总体来看，农民工群体签订劳动合同的比率不高，见图2。过半数农民工未接受过就业培训。调查发现，农民工在外出务工之前，3.44%的人在家乡接受过农业培训，10.69%的人接受过非农培训，11.45%的人当过学徒工，17.56%的人接受过其他培训，而56.87%的人表示没有在家乡接受过技术培训，表明缺少针对农民工的技术培训，见图3。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020）》强调要建设“人的城镇化”，注重城镇化发展质量。随着我国经济发展进入“新常态”，城镇化发展也应该进入“新类型享有（%）不享有（%）不知道（%）农村合作医疗保险76.7718.115.12工伤保险43.3046.4610.24农村居民养老保险31.1060.238.66失业保险23.6263.7812.60生育保险21.6564.5713.78城镇居民医疗保险18.9073.237.87城镇职工医疗保险16.6774.219.13城镇职工养老保险14.6277.088.30商业保险14.1768.9068.90城镇居民养老保险11.0777.0811.86·28·中国公共管理常态”，在今后城镇化推进过程中，更加注重城镇化发展质量，把全面推进城镇化质量的提升作为城镇化发展的核心与关键。河南省统计年鉴数据显示，从五大社会保险来看，农民工的覆盖率仍然很低，养老保险的覆盖面只有23%，工伤保险覆盖面47%，基本医疗保险31%，失业保险20%，生育保险14.5%，远远低于城镇职工的参保率。从社会保险投保地区来看，大多数农村转移人口选择在户籍所在地参加农村居民养老保险和医疗保险，以抵御年老和疾病风险。扎实落实、完善居民居住证制度，使农民工平等享受城镇基本公共服务，提高农民工的身份认同。户籍制度不仅是人口居住地的证明，也是造成城乡隔离和农村转移人口融入城市的制度性壁垒。新型城镇化下人口流动规模的不断增长，户籍制度在当前城镇化进程中的制度滞后性带来城乡分化和农民工城市融入后社会分化的矛盾日益加剧。特别是在当今社会转型时期，由户籍分割所导致的城乡二元体制越来越被人诟病。由于城乡二元户籍制度的存在，农民工在身份上一直处于十分尴尬的境地。与户籍相关的一系列基本社会保障服务的缺乏是他们融入城市的障碍之一。通过建立与完善居住证制度，农民工可持证享有与当地户籍人口同等的劳动就业、医疗卫生等公共服务，不仅能为农民工提供制度保障，而且能够有效增强农民工对城市的归属感以及对新身份的认同，促进农民工更好地融入城市。拥有一技之长，是农民工提高就业质量的根本，只有工作稳定、收入有保障，他们才有可能真正地融入城市。创新职业技能教育与培训机制，整合各部门的培训资源，大力支持职业教育培训机构的发展，推广政府购买培训服务的方式，使全部农民工能享受职业技术教育与培训服务。听证会制度设立的目的就在于将政府政策法规解读给社会成员，听取社会成员的意见建议，从而对其修改完善。从实质上看，这其实就是政府通过与社会成员沟通交流，取得社会成员认可，强化自己社会资本的一个过程。在实践中，部分“听涨会”、“被代表”现象的出现引起了社会成员的反感，未能实现社会资本的正效用。笔者认为，听证会制度在完善过程中，除了解决好上述问题外，还可以通过将听证会记录全部官方公开的方式，使未参与听证会的社会成员也能够了解具体信息，使其能够认可，从而推进政策法规更好地实施。笔者认为，社会资本的强化是当前社会的一个总体趋势，在社会资本强化的条件下，其负效用的作用可能导致政府腐败现象的发生，并由此引发一系列的问题；而社会资本的正效用，则可以增强政府与社会成员的沟通，促进市场经济的稳步运行，提升政府的公信力。因此，如何避免社会资本负效用的显现，提升社会资本正效用的影响，是我国政府需要考虑的一个问题。