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ManagementtObserver管理观察·总第479期□雷美霞论城市社区的自治与管理（中共福州市委党校，福建福州350014）摘要：我国城市社区自治始终处于政府主导型中，社区行政和社区自治之间出现张力。文中总结了目前城市社区自治过程中存在的委托－代理问题,提出了相应的解决对策，指出社区自治的关键在于理清政府与社区的关系，合理确定政府行政权力与社区自治权力边界。关键词：城市社区治理自治委托-代理在我国，社区建设经历了这样的过程：先是单位在社区管理结构中占据主导地位，政府通过单位控制、推动社区建设。当单位制解体以后，大量社会职能从单位转入社区，政府试图通过强化基层政权建设来推动社区建设。当出现“政府失灵”时，就求助于一定程度的社区自治，出现了一定程度的治理格局。但由于行政力量过于强大，社区自治机构实际上仍作为准行政机构运行，社区参与仍处于起步阶段，实现我们所憧憬的社区成员高度自治的社区管理理想，我们还有很长的路要走。1.社区自治———社区治理的最佳模式国家与社会的分离，使中国社区的组织方式和动力机制发生了深刻的变化。确立起以居民自治为核心的基层民主化主导方向，增强社会力量建立起社区居民自治体系是我国社区治理未来的发展方向，也是克服当今社区存在问题的有效途径。首先，社区自治是社区居民自身的动力。社区产生和发展的内在必然性，来自社区这个空间所发生的巨大社会变化。社区问题实质上关系居民的切身利益。保护和实现自身利益的强烈要求，是社区居民自身的动力，而且从这些要求中必然产生自治要求。可以说，这种要求来自“人性”。亚里士多德在创立政治学时，给出一个十分基本的命题：“人类在本性上也正是一个政治动物”。1马克思在一定程度上肯定了这一命题。人的存在决定了政治的存在，政治是人的内在要求。政治是基于人的发展这一终极关怀。一个人不仅需要单独地与一个个“他人”打交道，更需要通过社区组织，融入集体过好自己的社会生活。居民对社区自治的需要是社区内部最根本、最持久的动力。其次，社区自治是社会主义民主的新形式，是社会主义民主最广泛的形式。“自治是人们实施社会活动和社会组合的一种形式，也是一种社会关系体制，其特征是自治成员的管理与被管理的身份主体化。2列宁对此也说过，随着民主的发展，人民“需要的不仅仅是民主的形式的代表机关，而且要确立由群众自己从下面来管理整个国家的制度，让群众实际地参加各方面的生活，让群众在管理中起积极作用”，3“除了立刻开始真正的人民自治外，还有其他训练人民自己管理自己，避免犯错误的方法吗？”社区自治，标志着社区民主化的开始，标志着宪法赋予人民的权利向着它真实的全部内涵过渡。逐步实现全体居民群众真正平等地、真正普遍地参与一切国家事务。此外，马克思市民社会理论指出，市民社会与国家的分离是相对的，它们在本质上是同一的。这就构成了政府与社区自治关系的逻辑起点。简言之，正在形成中的我国城市社区，是具有中国特色的市民社会的一种具体样式。自治是城市社区恰当的治理模式。俞可平指出：好的治理意味着追求公共利益最大化的过程；是政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会之间一种新颖关系，是国家权力向社会的回归。2.社区自治中的委托———代理问题尽管城市社区居民自治组织从确立到今天，已有半个世纪的历史，但是它远远没有成熟。相反，由于过分承担了政府托付的工作而在实践中逐步异化为政府的派出机构、街道办事处的辅助性机构。社区居民自治的组织载体———社区居民委员会与政府及其职能部门之间存在矛盾。表面上看来，二者关系仅仅是居民自治组织———居委会和政府的关系，这其中隐含着两个委托－代理的关系。居委会和街道办事处都扮演着代理人的角色，居委会代理权来自于居民，是居民自治的法定机构。居委会干部是居民选出来代表自己利益的“代理人”，其权威来源于居民授权。居委会是居民自治后由居民选举产生的，可以看作是受居民的委托，是由下到上的委托。街道办事处代理权来自政府，增强管理人员对单位国有资产的性质，权属和使用价值认识，让管理人员充分认识加强事业单位国有资产经营管理的重要意义，使其在思想上重视国有资产管理，提高资产经营管理的责任感和使命感；其次要经常组织资产管理人员参加资产经营管理业务知识学习培训，不断提高管理人员的业务知识水平、信息应用技术操作能力和资产经营管理能力，促使他们保护好、利用好、经营好、管理好单位资源资产，推动单位事业健康发展。◆参考文献：[1]对盘活国有资产提高运营效益的几点思考[J].作者:刘钦《中国机关后勤》2009年第7期.[2]科研事业单位国有资产管理工作的探讨[J].作者：方亦，肖晓英《湖南农业科学》2009年第六期.[3]加强国有资产有偿使用收入管理的政策建议[J].作者：马可玮《行政事业资产与财务》2010年第5期.[4]科研事业单位国有资产保值增值管理研究[J].作者：孟晓艳《农业科技管理》2008年第5期.[5]非经营性资产转向经营性资产的管理[J].作者:储伟华《华东经济管理》2008年第8期.作者简介：董建平(1971-)，男，江苏张家港人，大学本科，现从事信息管理工作，任市场信息处副处长，助理研究员。徐志顶(1973-)，男，江苏苏州人，大学本科，会计专业，现从事后勤管理工作，任后勤处处长。张春明(1975-)，男，江苏苏州人，大学专科，会计专业，从事财务管理工作，任财务处副处长。191管理观察·2012年8月下旬刊□袁新京试述农村土地问题的治理对策（益阳市国土局赫山分局，湖南益阳413500）摘要：在我国广大农村，土地既是资源，又是资产，是农民赖以生存的保障。随着工业化、城镇化建设步伐的加快，农村土地问题也随之凸现。本文以湖南省益阳市赫山区为例，分析了农村土地管理中存在的问题，提出了如何治理这些问题的对策。关键词：农村土地管理问题治理对策在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地除了是其赖以发展和生存的基础外，还具有社会保障的功能作用。因此在广大农民的心目中，土地既是资源，更是资产。随着我区工业化、城镇化建设步伐的加快，农村经济得到长足发展，集体土地效益大幅度提升，农村土地问题也随之凸现。笔者通过调查走访，试就如何治理农村土地问题作点探讨。1.农村土地管理中存在的主要问题近年来，我区通过组织开展“百日行动”和卫片执法，有效地打击和遏制了各类违法用地行为的发生，但由于一些地方的法律意识不强，非法占地、违规用地的现象仍时有发生，给农村土地管理带来了被动。1.1村民宅基地管理不到位。目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是非法占地。即未经批准擅自占地或采取隐瞒房屋、虚报人口、变更户籍等欺骗手段骗取主管部门批准宅基地。这种现象较为普遍，尤其在城乡结合部和建制镇比较突出，既有失公平正义，又扰乱了管理秩序。据统计，2011年全区共立案查处非法占地5宗，占全年立案数的27％,———以湖南省益阳市赫山区为例作为城市的基层组织，是贯彻执行国家的各项路线、方针、政策的，这种委托可以看作是由上到下的委托。当政府政策的长远和整体利益与居民的眼前和自身利益二者发生冲突时，在现实当中往往表现为居委会与居民之间的冲突。冲突产生的原因在于街道办事处与居委会两个代理人职责不清，角色定位不当，无法协调权力分配关系。因此，街道办事处与社区居委会关系问题实际上是两个委托－代理关系中代理人之间的问题。居委会作为政府和居民间的“中间人”，是要代表居民利益的，但他一旦取得这种“代理权”,由于其代理权的有限，一旦与街道办事处发生冲突时，居委会更多的是选择倒戈向政府一方，成为政府在基层的“腿”，这就怨不得居民认为居委会是虚有其名，不起什么作用了，而居委会也是一肚子的委屈。就现实来讲，这才是城市社区中真正的委托－代理问题所在。3.社区自治路径选择：理顺政府与社区关系解决社区自治中的委托－代理问题的关键在于：合理确定政府行政权力与社区自治权力边界，促进治理权力主体多元化。在我国社区建设和居民自治中，政府始终发挥着主导作用，城市居民自治属于政府主导型自治。政府在培育和引导自治过程中，行政权力要逐步从“越位”领域退出来，释放社区自治权力空间，但政府权力从社区退出并不是完全自觉的，应该运用制度化手段确立规范的政府退出机制，寻找行政权力与自治权力的“平衡点”和“有效边界”。市场经济和自治条件下，政府和社区属于不同性质的组织，拥有不同的管理手段，所发挥的作用也不同。政府在社区治理中应承担的职能有：第一，指导和帮助社区组建社区组织。社区组织是实现社区治理的物质载体，因此，要保证社区组织的完整和社区组织结构的完善，让社区居民和社区自治组织充分参与社区管理体制建设。可由社区建设委员会、社区管理委员会、社区自治组织和专业服务组织等三个层次组成。第二，为社区治理提供必要的法规和政策支持。社区治理是治理主体在法治的环境下有序参与社区活动。因此，政府要在调查研究的基础上制定有关的法律、法规来规范和保护社区居民的自治活动，实现有序的政治参与，为社区治理营造良好的外部环境，引导社区健康发展。第三，大力培育社区服务组织和自治力量。可通过转制、扶持等措施，将办事处所属事业单位转变为社会服务组织，社会服务组织承接了街道办事处和社区自治组织转出的服务职能、服务项目，改变了街道过去单纯靠行政手段兴办社区服务的做法，实现了从“养人”到“养事”的转变。第四，帮助社区提高自我治理能力。衡量自我发展的能力是个综合性指标，绝不是你换了一块社区牌子，社区治理能力就随之提高了。政府在这方面一定要起到宏观指导作用。总之，在社区治理结构中，政府行政管理服务体系与社会自治体系的关系是最核心的关系。我们强调重心下沉，就是要让政府真正负起社会管理与公共服务的责任。在社区建设过程中，政府最重要的责任就是为社区提供高质量的公共服务、公共设施、公共环境。社区自治组织切实围绕居务服务开展工作，实现政社分开、政企分开、政事分开，真正实现政府到位、社区归位、市场入位。社区治理的未来方向是向自治型模式过渡。◆参考文献：[1]丹尼斯C·缪勒.公共选择理论[M].杨春学等译.中国社会科学出版社，1999．[2]俞可平主编.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000．[3]王邦佐.居委会与社区治理[M].上海人民出版社，2002．[4]潘小娟.中国基层社会重构：社区治理研究[M].中国法制出版社，2004．注释：1.亚里士多德.政治学[M].商务印书馆,1965年:第7页.72.《列宁全集》第24卷,第153-164页,转引于吴理财《民主化与中国乡村社会转型》,《天津社会科学,1999年第4期,第75-76页.3.同上公共管理192