食品安全大部制监管体制改革分析与探讨

管理观察·2012年7月上旬刊□曾焱鑫“十二五”规划下我国财政政策与货币政策的选择（广东水利电力职业技术学院，广东广州510925）摘要：我国政府及时调整宏观经济的政策取向，对内陆续制定和实施了一系列积极的财政政策和适度宽松的货币政策，形成了系统完整的促进经济平稳较快发展的一揽子计划，效果是显著积极的。本文对我国继续推行积极的财政政策取向进行思考、分析税收政策调整的基本取向及其延伸，并对实行稳健的货币政策取向做了解读。关键词：积极的财政政策税收调整货币政策国际金融危机全面爆发之后，我国政府及时调整宏观经济的政策取向，对内陆续制定和实施了一系列积极的财政政策和适度宽松的货币政策，形成了系统完整的促进经济平稳较快发展的一揽子计划，效果是显著积极的。从宏观角度来看，一方面，产出缺口由负转正，将导致通货膨胀压力由弱转强；另一方面，宽松的利率水平与大规模的信贷注入，也会加剧物价与资产价格的上行压力。此外，决定2011年中国物价走势的主要因素包括：食品价格走势、国际能源与大宗商品价格走势以及翘尾因素。利用2007年1月至2011年3月期间的月度CPI与PPI的定基数据，在7月达到3.2%；预计未来半年内PPI同比增速不断攀升，在10月达到8.7%。美元汇率的走低将会导致全球能源与大宗商品价格走高，从而给中国带来更强的输入型通胀压力。1.继续推行积极的财政政策取向的思考源于2007年的美国次贷危机在2008年下半年加速恶化，并迅速演变成为全球性的金融危机。这次国际金融危机相比较亚洲金融危机而言，呈现出范围更广、影响更深、损失更大等特点，其中一个最大的不同点就是亚洲金融危机是我国的竞争对手遭遇危机，而国际金融危机是我国经济依赖程度较高的出口市场遭遇危机，我国经济发展面临的外部压力空前加大。与此同时，经过几年的高速发展以后，我国经济发展遇到了通货膨胀、产能过剩、结构失衡等问题，客观上也进入了下行区间。在这双重的压力下，我国经济面临着新世纪以来最为困难的局面。从2008年11月开始，我国开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。包括的政策工具主要有：1）扩大政府支出规模，2）实施结构性减税措施，3)增加国债发行规模，4）降低存款准备金率和利率，5）取消信贷规划，6）加大信贷投放，优化信贷结构。由于财政政策惯有的连贯性和“依赖性”，从2000年来一直有学者主张淡出积极财政政策，但是一直没有真正淡出。原因很复杂。但是其中一个主要的原因在于财政政策如果淡出，则有很多基础设施等项目成为“烂尾”。因此，中央一直以来采取的措施都是政策的微调，没有改变积极财政政策的基本格局。由于2011年美国采取量化宽松的货币政策，人民币升值的预期将加强，必然影响出口对经济增长的贡献，因此扩大内需的政府预期将更加强烈，进而积极的财政政策成为必然。2.税收政策调整的基本取向及其延伸自1994年到2010年，中国的税收占GDP的比重，每年增速大概为0.5%至0.7%，关于税收的“超经济增长”现象一时引起学者们的重视。中国的宏观税负到底是高了还是低了，主要有两类观点。一类观点认为，目前中国宏观税负并不高，还有上升的空间。第二种观点认为，中国的宏观税负已经很高，应实行减税政策。中国当前宏观税负，统计口径和国际口径不一样。就税收占GDP的比重而言，现在并不是很高。据国家统计局数据计算，2008年中国税收占GDP的比重为18.03%。但如果加上土地出让金、各种收费等，中国宏观税负并不低，按倪红日的计算，把各级政府的收入全算在内，大概占中国GDP的33.36%。这意味着各级政府拿走了每年GDP的三分之一多。然而，税负背后真正受关注的是其归宿问题，标准普尔500等机构估计了OECD国家的税收痛苦指数，发现中国的税收痛苦指数排名靠前。且不谈该核算方法的科学性，综合这些事实来看，减税或者说结构性减税已成为“十二五”规划时期的必然选择。按现行税制，制造业征收增值税，服务业征收营业税。不过，在财政部看来这种布局早就应该被打破，而且时间已经拖得太久。营业税是一次交易，一次课税，而物流发展越来越专业化，交易次数越来越多，税在流转中就阻碍了服务业和物流的发展。比如金融业，现代金融衍生产品越来越多，一个金融产品衍生物的价值可能是几百倍上千倍，征收营业税也妨碍金融服务业发展。特别是金融、物流等营业税的征收是属地征收，引出收入归属的矛盾，这就带来了增值税改革问题。财政部希望2011下半年之后扩充范围，从制造业扩大到服务业。不过，将服务业划入增值税的征税范围也并不是轻而易举的事情。一方面，营业税是地方税，而且是全国第三大税，是地方主力税种；而增值税则是中央和地方分享。另一方面，如果增值税扩大范围，就涉及两级财政体制改革问题，改革和推行的阻力不言自明。一直以来，税收的立法等权一直集权于中央，地方政府没有开征税的权利，这与国际通行做法相悖。一方面造成了欠发展地区的财政困难和巨额债务，形成了财政风险，如果处理不当，将演变成金融风险。因此，新时期，如何解决地方债务的问题事关公共服务均等化等民生、民权问题；从制度上看，一方面，中央应该加大对欠发展地区的一般转移支付，特别是专项转移支付的力度，并规范和监督其使用；另一方面，应当适度下放给地方一些地方税开征的权力，以利于解决目前的债务问题和公共品提供地区差异过大的问题。因此，税权的适当下放应当成为新时期税收调整的基本选择。自94年的分税制改革的两个目标，即提高“两个比重”，包括提高财政收入占GDP的比重，提高中央财政收入占全部财政收入的比重，10多年来都落实了，完成了其历史使命；新的时期，适应新形势的财税体制改革在“十二五”规划时期应该有所建树、甚至是变革。从宏观上来讲，中国在“十二五”时期的财税政策上，应明确地提出，在稳定税收占GDP的比重和政府收入占GDP的比重这两个比重的基础上，同时再调财政的各种结构，比如收入和支出结构等。今后的财政支出应更倾向智库观察8ManagementtObserver管理观察·总第474期□卢水灵蔡丽蓉施连杰食品安全大部制监管体制改革分析与探讨（东莞市质量监督检测中心，广东东莞523808）摘要：通过对我国食品安全监管体制改革的利弊进行分析，探索食品安全大部制改革给食品监管工作带来的优势，剖析大部制改革尚存的问题及急待解决的问题，对东莞市食品安全大部制监管模式的改革提出参考意见。关键词：食品安全大部制监管模式1.引言我国食品安全监管体制经历了卫生监管体制到分段监管体制的变革，对于我国食品监管发挥了积极的作用，但是随着“苏丹红”、“三鹿奶粉”等食品安全事件的发生，我国食品安全监管体制也暴露出明显弊端。2009年2月，我国出台《食品安全法》，重新梳理了食品安全监管体制，建立了分段监管模式下的协调体制。2009年8月，深圳、顺德先后启动大部制改革，整合工商、质监、知识产权等部门，组建了统一的市场监督管理局，初步实现食品安全监管大部制体制，很大程度上解决了分段监管模式的弊端，为我国食品安全监管体制的改革道路指明了方向。2011年10月，国务院将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，进一步理顺了权责关系，保障地方各级政府依照食品安全法律法规履行监管职责。但是在目前“分段监管为主、品种监管为辅”的体制下，各部门监管职责不清、责任落实不到位的情况没有得到有效解决。2.我国食品安全大部制改革的优势为了适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府向以流程为中心的流程导向型政府，利于再造工作流程，为公众提供更为便利和优质的公共服务，2009年，深圳、顺德等整合了工商局、质量技术监督局、知识产权局、酒类办及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责，将生产、流通和餐饮服务环节的食品安全监管合并到一个部门统一管辖，实现食品安全监管无缝式衔接，优势明显。2.1新的组织架构与绩效激励机制提高工作效率大部制改革后，人员重组或部门精减，实现了原有监管机构人力资源和技术力量的优势互补。[1]原质监有实力较强的技术结构作支撑，原工商有三级监管体系和人员，整合后监管的手段和力量更加充实。各部门建立新的绩效考核制度一定程度上使行政机构的公共服务生产率与质量得到改善。2.2改革实现了生产、流通、消费环节食品安全监管的有机统一。[2]消灭了不同环节间食品追溯、追踪以及不同环节间联动监管的机制障碍，有效地提高了监管效能。比如，前店后厂的经营形式、集中配餐的经营业态、饮品冲调制售经营行为等，都曾因难以严格按环节区分监管职责而存在过部门间争议的情况，如今实现了三环节监管的统一，以往因职责不清而可能导致的监管脱节问题也迎刃而解。2.3实现了产品、商品质量监管的有机统一，[2]提高了食品安全的保障水平。2.4实现了行政执法的统一，改革以前政出多门，如质监局管生产、工商局管流通、卫生食品局管食品安全的现象得到统一，市场监督管理局的成立实现了纵向市局、分局、监管所三级执法机构联动的统一执法，横向监管、执法、技术检测三方资源紧密配合的无缝衔接。[1]2.5实现了工作流程的优化，如生产、流通、餐饮卫生的“三证合一”及最大限度的整合窗口服务，尽量缩短办事流程，提民生，才能更好地缩小收入差距。事实上，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中，一个基本的共识是分税制改革存在财权和事权不对称。而此次把之前的财权和事权的相匹配的提法转移到“财力”和事权的匹配上，应该说是一个全新的诠释；从字面上看不出中央有向地方下放税权的趋势，而是把地方财力放到一个突出的位置来考量，一定程度上反应了中央对地方财政风险和公共服务均等的关注，同时要深化预算制度改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力的努力。因此，“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念，本着合理划分中央与地方的财权与事权的原则，在新的分税方案调整中，尤其是要充分尊重地方政府的意见和建议，关注民生的价值取向。3.实行稳健的货币政策新时期下，货币政策既要保持必要的连续性及其调整和相对的稳定性，以巩固前一阶段宏观调控的成果；又要注意赋予政策一定的灵活性和应变性，相机抉择，斟酌使用，以应对下一步经济运行中可能出现；后金融危机时代的稳健货币政策要在态势方面进行必要的调整，从上半年的“适度从宽”转变为“总体稳健、适度从紧、结构优化”，可以适当缩小公开市场货币投放、降低准备金率和再贴现率，同时进一步运用差别准备金率调整信贷结构，并对冲提高贷款利率的总量扩张效应。2011年的稳健的货币政策不宜实行加息的手段。主要原因是，如果加息，将严重影响人民对通胀的预期。房地产行业将受到严重打击，银行业的坏账风险将增加，股票等融资风险加大，不利于长期的经济增长和社会福利的改进。对中国未来的经济形成严重的打击。因此积极的、多样的、多层次的财政政策在2011的宏观调控中会起到主要的作用。而货币政策则辅助它起到稳定物价和通胀、协调经济发展的作用。◆参考文献：[1]陈焰,黄静,and李汉文,2009,对进一步完善扩大内需税收政策的思考,涉外税务(11),)22-24.[2]陈平路,and陈波涛,2010,税收政策对企业投资的影响,涉外税务(01),28-31.[3]闫坤,and于树一,2010,2010年上半年我国宏观经济与财政政策分析报告———全球经济复苏的四大基本判断与中国财政政策取向,经济研究参考(54{页码}:40-57{Notes}:11-3007/F).[4]倪红日,2009,鼓励自主创新的税收政策与制度完善分析,税务研究.9