99中国政治制度建设影响因素：文献综述

1中国政治制度建设影响因素中国政治制度建设影响因素中国政治制度建设影响因素中国政治制度建设影响因素：：：：文献综述文献综述文献综述文献综述黄冬娅∗《《《《公共管理研究公共管理研究公共管理研究公共管理研究》》》》第第第第4444辑辑辑辑∗作者系香港中文大学政治与行政学系博士候选人，电邮：[e-mail]2中国政治制度建设影响因素中国政治制度建设影响因素中国政治制度建设影响因素中国政治制度建设影响因素：：：：文献综述文献综述文献综述文献综述内容摘要内容摘要内容摘要内容摘要本文以中国制度建设中存在的两个问题为中心,从权力的集中、国家能力、社会历史文化因素、社会的维度以及合法化机制五个方面考察了影响中国国家制度建设的因素。关键词关键词关键词关键词制度建设组织内卷化规则替代ABSTRACTThearticlefocusesontwoissuesconcerningtheinstitution-buildinginChinaandreviewstheliteratureonthistopicfromfiveperspectives:theconcentrationofpower,thestatecapacity,socialandculturalfactors,societyasactorandlegitimizationmechanism.KeywordsInstitution-BuildingOrganizationalInvolutionReplacementofRule3一一一一、、、、问题的提出问题的提出问题的提出问题的提出在过去的十多年里,关于中国制度建设的讨论大多集中在高层政治上,邹谠，ZhaoShuisheng,KennethG.Lieberthal,DavidLampton,MichelOksenberg等都认为中国的政治在中低层是高度制度化的(省级以下)(邹谠2002,Zhao1998,LieberthalandLampton1992,LieberthalandOksenberg1988，Fewsmith2001)。不管是对于高层政治中宗派斗争的研究，还是“碎片化权威主义”(FragmentedAuthoritarianism)的讨论，研究者所强调的作为中国政治过程主要特点的讨价还价（bargain）和庇护关系都被认为是主要存在于中央部门和省级政府的层面以上。因而，在这些研究中，关于中国制度化建设的讨论主要是着眼于高层政治的“非正式化”（LowellDittmerandYushanWu1995，AndrewNathan，邹谠2002)。集中在这个问题上的讨论,把高层权力的交接的制度化当作一个最为关键的问题。由此,尽管他们关于中国政治制度化发展情况的结论不同，却都往往是以高层权力交接的制度化与否作为判断依据。（Fewsmith2003，ZhiyueBo2005，GangLin2004)但是高层政治的制度化并非是中国政治制度建设的全部，高层政治中的讨论不是那么重视中国的整个政治体制的非制度化的现象及其产生的种种问题，而这篇文章要讨论的制度建设问题与这些讨论相关但不等同于。首先，这篇文献综述讨论的“制度建设”涉及到四个概念的定义：“制度”（institution）,“规则”（rule）,“组织”（organization）,以及“制度化”（institutionalization）。制度（institution）是由一系列规则(rules)构成的，一个制度安排就是一套具体规则的统一体。国家正式的制度安排（institution）的载体是具体的组织（organization），Organization是politicalactororplayer，4institutions是rulestheyfollow(Scott2001,North1990)。而这些作为制度安排载体的组织是否遵循国家制度安排的具体规则，实现正式制度安排的目标，就是要看其制度化的程度。根据对于组织和制度的这种区分，“制度化”是指组织开始具有超出完成任务的技术需要（technicalrequirement）的价值及这种价值稳定化的过程（（North1990，Huntington1968,Scott2001）。其次，这篇文献综述所讨论的“中国政治的制度化建设”问题，关注于两个层次的现象。一是制度安排的目标发生替代（replacementofgoalsoftheinstitution）。作为国家正式制度安排载体的组织在制度化程度低的情况下以组织利益最大化替代了制度安排的目标，似的制度的目标发生了从提供公共服务到牟取组织私利者的转换。（XiaoboLv2000a,Wedeman1997,ShawShieh2005）。二是制度运作的规则发生改变（replacementofrulesoftheinstitution）。制度安排的目标的实现不是依据正式的规则，而往往是运动化，形式化，暴力化的。怎么样进行制度建设，使那些作为制度载体的组织实现制度化？最直接的答案就是：完善制度的各种具体的rules。邓小平（1980）《党和国家领导制度的改革》谈到的这种制度改革被认为是告别毛时代的重要标志。但是在官方的文献里，中国的制度建设问题就谈到这个层面了。但问题是：一，制度建设的动力是什么？二，如何保障人们对于制度的遵守？本文力图对于影响中国政治制度建设的因素作一个初步的探讨，集中分析五个方面的因素。二二二二、、、、权力集中与制度建设权力集中与制度建设权力集中与制度建设权力集中与制度建设5在这里，这是两个可以区分开来的问题，但是在许多学者那里，这两个问题密不可分。因为在他们看来，中国制度建设动力缺乏，正式制度不发挥作用而由潜规则所主导都是在于“权力集中”。按照AdamPrzeworski（1988）的说法，一个政权是权威主义政权本来就在于它的一些权力机构能够推翻制度化的政治过程的结果。个人权力缺乏制约使得个人的和组织的利益凌驾于制度安排的目标之上，单单依靠自上而下的监督，难以约束权力的滥用，组织易于偏离制度原本的目标和运行规则。比如，ZhaoShuisheng(1998)认为中国的政权是由少数高层政治精英和等级化的官僚机构支配的，而这些精英和官僚机构都不遵循一套稳定的规则和程序。因而这个政权不能够将它的政治愿望转化为政策，进而也不能通过它的制度安排有效地执行这些政策。这使得一个强大的一党体制和国家虚弱的政治能力的同时存在（paradoxofstrongone-partysystemvs.feeblepoliticalcapacity）。孙立平等（1997）也认为正是制度制定权的高度集中，使得信息大量缺失和扭曲，同时，也使得制度的有效监督执行成本很高。从而，制度在具体运作中常常发生“变通”。从坏的一面来看，只是依靠从上而下的监督，制度设置的相关法律、法规和文件的不断更新也往往总是落不到实处，政令难出中南海，政策执行是有选择性的（O’BrienandLi）,制度的运作就很容易偏离原本的目标。郑世平(1997)把Party与State完全对立，认为VivienneShue(1988)区分了强大的party－state与弱小的party－state的不同，但没有将party与state分开，从而忽视了中国的制度危机就恰恰在于强调意识形态，民主集中，社会动员和反官僚化的党存在。在具体制度安排的分析中，韩丽（2002）对于中国立法的非正式性的研究、季卫东(2003)对于违宪审查程序制度化的研究等等都认为政党权力的集中使得国家的根本制度与政治规则在运行中演化为了6非正式的运作。权力集中也使得作为根本政治规则的法治难以得到真正实现Diamond（2004），法治也只能是一种statelegalism（余兴中2004）,或者就如Lubman（1999）所说的birdinacage。更为重要的是，权力的集中使得利益的博弈造成的是制度实际运作中扭曲，而不是新制度的产生。在中国，因为一党体制不允许任何独立的外在的利益，不允许组织化的利益表达，所以，一方面，各种利益团体在争取自己的利益的时候往往是采取内部运作的方法，而不遵循正式制度的规定（LucianW.Pye1992），侵蚀了国家的正式制度安排，使得正式制度被仪式化；另一方面，它反过来又使得各种团体和个人的利益表达可以不通过正式制度的改变而是通过非正式的运作就能够得以实现。因而在制度制定权力集中，而不允许体制外的力量加入制度制订过程的情况下，社会各种利益的表达，各种力量的斗争与博弈的目标和结果大多数情况下都不是在于正式制度的改变，不是新的游戏规则的产生及其制度化，而是正式的制度下的权力的非正式运作，利益的非正式的谈判与妥协。Przeworski说的多种力量的博弈而达成“制度性的妥协”，推动国家政治制度的最终变革的情况就难以实现。邹谠教授(1994)也认为中国政治结构是一个“权力同心圆”，没有替代性的权力中心可以使得权力得以平衡，从而难以实现从赢者全赢，输者全输的零和博弈到冲突双方制度性妥协的转变，从而也使得党内的游戏规则始终不能走向作为制度性妥协的结果的民主。力量的博弈与妥协难以反映在制度的发展上，而是以非正式的规则为游戏规则，正式制度被仪式化。权力的集中是研究制度建设的一个关键的问题，也是一个最为有力的解释。但是这并不是问题的完结，权力集中的论断难以解释同时发生的另外两个现象：1，在学者们纷纷证明中国本质上是权威主义的，因而就难以真正7地约束自己的权力，推进制度建设的同时，在中国，统治者却又的确在推进一些旨在约束权力的任意性的制度建设，那问题就是：制度和制度化的变迁是如何发生的？为何会发生？2，强调权力集中和缺乏制约是制度建设的最大阻力，也就把最高权力的制度化作为最为关键的出路。因而它也不可避免的把这个“权力”假设得过于强大。而事实上，对于制度安排的遵守不仅仅是高层政治的问题，基层政治中各种非正式运作同样是十分重要的。3，政治制度的建设不是单纯的民主化可以解决的。在西欧国家形成的研究中，西欧国家理性官僚体系是在宪政国家之前的绝对主义国家形成过程中产生的，战争的压力以及对于财政最大化的追求使得统治者成为了理性官僚体制建立的推动力。而造成不同国家基础设施以及国家基础权力不同的并不是权力集中，而是社会经济条件的差异性。在实行民主化的第三世界国家中，缺乏制度建设的weakstate,failedstate并不少见，民主化不仅不被认为是制度建设成功与否得最为重要的因素，而且，相反，制度建设被认为是新兴民主政权走向巩固的一个关键因素（Huntington（1968），Goldsmith1992，HansvanZon2005，丁学良,,,,Smith,1999）。）。）。）。而在中国研究中，有的学者也认为中国国家是organizationinsteadofinstitution，在这种情况下，就算是民主化也是一个虚弱和腐败的民主国家，或者要么就走向地区称霸面临分裂的情况（Lieberthal1995）。正是这种考虑出发，研究者强调国家制度建设的过程，强调一个有效政府对于民主化的重要性，首先是要加强和改善国家infrastructurepower，然后才是这种权力的民主化过程（ShaoguangWang2003）。FailedStatesFailedStatesFailedStatesFailedStates的十二个指标的十二个指标的十二个指标的十二个指标8十二个指标•1–日益积累的人口压力•2–大规模的难民和人口流动•3–存在旨在寻求群体的报复的积怨•4–长期和持续的人口逃亡•5–在群体之间的经济发展的不均衡•6–突然的和严重的经济滑坡•7–国家的犯罪化或者非法化•I8–公共服务的日渐恶化•I9–对人权的广泛的侵犯•I10–安全部门成为国中之国•I11–精英派系化的日渐分明•I12–别国或外在势力的干涉ForeignPolicyandTheFundforPeace(2005)那既然，民主化并不能就带来政治制度化，那除了权力集中与垄断之外