中国土壤环境保护政策研究

中国土壤环境保护政策研究国合会专题政策研究报告中国环境与发展国际合作委员会2010年年会2010.11.10-12项目组成员项目组组长：李发生，中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室，研究员项目组中外成员TonHonders，荷兰环境部AntonRoeloffzen，荷兰鹿特丹环保局WitA.Siemieniuk，AMEC公司副总裁林玉锁，环保部南京环境科学研究所，研究员王树义，武汉大学，教授万洪富，广东生态环境与土壤研究所，研究员雷梅，中科院地理科学与资源研究所，副研究员白利平，中国环境科学研究院，助理研究员MichielGadella，荷兰土壤及项目专家特邀专家：杨俊诚，中国农科院农业资源与农业区划研究所，研究员王静，国土资源部中国土地勘测规划院，研究员1目录一、研究背景......................................................1二、中国土壤环境保护现状、趋势和问题..............................1（一）中国土壤环境保护现状................................................................................1（二）中国土壤污染特点及成因............................................................................5（三）土壤环境保护和污染控制领域的发展趋势................................................7（四）土壤环境保护与污染控制工作中存在的问题............................................8三、土壤环境保护与污染控制的国际经验和启示........................9（一）土壤环境保护的政策制定............................................................................9（二）土壤环境监管..............................................................................................11（三）土壤环境保护标准体系..............................................................................13四、土壤环境保护政策.............................................14（一）土壤环境保护和污染控制立法..................................................................14（二）土壤环境监管对象......................................................................................15（三）土壤环境管理理念......................................................................................16（四）土壤环境监管的手段和措施......................................................................17（五）土壤污染的控制治理及资金机制..............................................................19（六）土壤环境监管的科技支撑..........................................................................201中国土壤环境保护政策研究一、研究背景土壤是生态环境的重要组成部分，是人类赖以生存的主要资源之一。近年来中国的土壤环境保护工作取得了积极进展，无论是在资金投入、管理监督还是技术支持，相对过去都取得了巨大成效。但是，随着中国社会经济的飞速发展和人口的不断增加，中国土壤污染总体上呈加剧趋势。当前，中国土壤污染防治面临的形势十分严峻，部分地区土壤污染严重，土壤污染类型多样，呈现新老污染物并存、无机有机复合污染的局面。同时，现有的土壤污染防治法律法规、标准体系及修复技术等无法满足土壤环境保护的需求，土壤环境保护工作的落后问题逐渐暴露出来。为了有针对性地提出中国土壤环境保护政策，2010年中国环境与发展国际合作委员会（国合会）成立了“中国土壤环境保护政策研究”项目。本研究着重分析中国土壤污染现状、成因及亟需解决的问题，在借鉴发达国家经验与教训基础上，结合中国国情提出加强土壤环境保护与污染控制工作的政策建议，包括土壤环境监管对象、管理理念、监管手段、措施及科技支撑、土壤污染控制与治理措施等，并针对中国农村和城市地区的土壤污染关键问题提出相关政策建议。二、中国土壤环境保护现状、趋势和问题（一）中国土壤环境保护现状1.中国土壤环境保护发展情况自新中国成立以来，中国土壤环境保护工作大致可以分为以下三个阶段（见图1）：（1）第一阶段（1949～1978年）新中国成立后，人口的增长对粮食生产提出了严峻挑战，提高土壤肥力、增加粮食产量是该阶段中国土壤环境的关注重点。自20世纪60年代开始，中国开始大量生产使用有机氯农药1，随着化肥和农药的使用，上世纪70年代初，中国的土壤环境问题开始受到关注。1973年中国召开了全国第一次环境保护会议,以世界公害为警示，提出了中国存在的环境问题。随后，中国逐步开展了全国重点区域污染源调查、环境质量评价及污染防治等研究工作．并形成了初步的环境管理制度。但该阶段涉及的环境问题主要为大气和水体污染，土壤污染问题并未受到应有的重视。1中国环境宏观战略研究环境要素保护战略课题，《土壤保护战略专题研究报告》，2008年。2图1中国土壤环境保护发展阶段示意图（2）第二阶段（1979年～1992年）改革开放以来，随着经济、社会的迅速发展，中国的土壤环境保护事业也进入了一个改革创新的新时期。土壤污染问题受到越来越多的关注，同时，中国的环境保护政策和法律法规体系也初步形成。中国最早在立法中涉及到保护土壤、防治土壤污染的法律是1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1982年《中华人民共和国宪法》、1986年的《中华人民共和国土地管理法》均涉及到合理利用土地的相关规定。1989年发布的《中华人民共和国环境保护法》中明确提出了防治土壤污染的相关规定。中国的土壤污染问题开始受到关注。（3）第三阶段（1993年至今）该阶段土壤环境关注的重点是土壤污染防治，近年来尤其关注土壤环境的风险管理和风险控制。1992年联合国环境与发展大会召开后，实施可持续发展战略已成为全世界的共识。1996年，中国国务院发布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，为可持续发展时代的中国土壤环境保护工作指明了方向。2005年，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确要求“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”。2006年，环境保护部会同国土资源部开展了全国土壤现状调查及污染防治专项工作，通过大量工作，已掌握全国范围的土壤污染现状、污染范围、主要污染物和污染程度，目前调查结果尚在统计和分析中，该项目完成后将为中国土壤环境的监管奠定基础。2008年，中国环境保护部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》，提出了强化土壤污染防治工作的措施。为了解中国土壤环境质量状况，有效防治土壤污染，中国先后组织开展了全第三阶段第二阶段开始关注土壤质量和土壤污染问题重点关注土壤肥力土壤环境保护理念时间第一阶段194919781992至今重点关注土壤污染防治，近年来尤其关注风险管理和风险控制3国土壤环境背景值调查、“菜篮子”2种植基地土壤环境质量、主要污灌区污染状况调查、全国土壤污染状况调查等一系列基础调查工作；制定并发布实施了《土壤环境质量标准》、《土壤环境监测技术规范》等一系列标准和技术规范；不断强化污染源监管，严格控制点源污染；在区域土壤环境质量评价、土壤污染风险管理等方面进行了积极探索；组织污染土壤修复与综合治理试点示范，并积极开展了国际交流与合作。2.中国主要的土壤环境问题中国土壤的成土母质大致可分为基岩风化物和松散沉积物两大系列。其中，基岩风化物包括浅色结晶岩风化物、暗色结晶岩风化物、碎屑沉积岩及相应的变质岩风化物和石灰质沉积岩及相应的变质岩风化物等4个类型；松散沉积物包括洪积物、红色粘土、冲积物、湖积物、滨海沉积物、珊瑚礁堆积物、黄土、风沙、冰碛物9个类型。中国土壤类型众多，世界上的主要土类在中国几乎均有分布。根据土壤发生分类方法，中国土壤类型共有12个土纲，61个土类，235个亚类。中国主要的土壤环境问题是土壤退化，土壤退化指由于人类不合理开发利用造成的土地生产力衰减。近几十年来，随着人口的大量增长和经济的迅速发展，中国土壤退化状况愈趋严重，主要土壤退化类型包括土壤侵蚀（水土流失）、土地沙漠化、土壤盐碱化、土壤贫瘠化及土壤污染等。（1）土壤侵蚀（水土流失）中国是世界上水土流失较为严重的国家之一，水土流失严重的区域主要包括黄土高原、长江中上游、北方石山区（如太行山区）、华南红壤丘陵山区、东北黑土区和川滇藏接壤的横断山区等。据2009年中国环境状况公报，中国现有水土流失面积356.92万平方公里，占国土总面积的37.2%。其中水力侵蚀面积161.22万平方公里，占国土总面积的16.8%；风力侵蚀195.70万平方公里，占国土总面积的20.4%3。土壤侵蚀会造成土壤肥力的下降和生态环境的恶化。中国水土流失的成因包括地质、水文等自然因素，以及毁林开荒、森林过伐、草场过牧、开矿、修路等大型基本建设等人为因素。（2）土地荒漠化土地荒漠化是自然与人为因素相互作用的结果。中国是世界上荒漠及荒漠化土地分布较广的国家，目前，全国荒漠化土地面积高达263.62万平方公里4，中国土地荒漠化严重的地区主要分布在北部和西北部，特别是农牧交错地带。这些2中国农业部1988年提出建设“菜篮子工程”，以缓解副食品供应偏紧的矛盾，://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb4地区一般存在过度开垦、过度放牧或砍伐等现象，导致生态平衡的破坏。严重的荒漠化可使土地生产力全部丧失，导致生态环境趋于恶化，并对中国的农业生产造成严重影响。人类生产活动是导致荒漠化的主要成因之一，目前，中国部分地区的土地荒漠化已得到有效遏制或改善，“破坏大于治理”的状况转变为“治理与破坏相持”，重点治理区生态状况明显改善，绝大部分省区治理面积大于破坏面积，全国沙化土地由上世纪末每年扩展3436平方公里转为每年减少1283平方公里5。（3）土壤盐碱化土壤盐碱化是指盐分在土壤表层积聚的过程，土壤盐碱化主要发生在干旱、半干旱、半湿润气候区及受海水侵灌的海滨低地区域。中国盐碱化土壤面积约3690万公顷，其中受盐碱化影响的耕地主要分布在黄淮海平原、东北平原西部、黄河河套地区、西北内陆地区及东部沿海等地区，总面积达624万公顷，约占全国土地总面积的7％6。中国的盐碱耕地中，多数属轻度盐碱化，对农业生产影响不大；少数为中强度盐碱化，对农业生产影响较大。（4）土壤贫瘠化土壤贫瘠化是侵蚀土壤退化最基本的特点之一，由于养分元素含量在土壤剖面中有自上而下递减的特征，随着土壤退化程度加大，土壤中有机质、全氮、全磷含量均相应减少，特别是发