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1/45中国当前增长方式下的城市化模式与土地制度改革----典型事实、主要挑战与政策突破UrbanizationandLandReformunderChina’sCurrentGrowthModel------Facts,ChallengesandDirectionsforfuturereform陶然中国人民大学经济学院清华-布鲁金斯公共政策研究中心中文摘要：本报告首先分析了当前阶段中国经济增长方式形成和演化的制度背景与主要特征，并在此基础上界定了中国当前城市化模式的主要特点，以及这种城市化模式所带来的土地利用、住房价格、人口迁移等多方面扭曲。在分析这些扭曲与既有土地管理、财政、户籍体制缺陷之间紧密关联的基础上，报告提出了未来我国以土地制度为核心、推动建立良性城市化模式的配套改革方向和措施。关键词：中国增长模式，土地财政，土地制度，联动改革Keywords:China’sgrowthmodel,Landfinance,LandSystem,Coordinatedreform2/45中国当前增长方式下的城市化模式与土地制度改革----典型事实、主要挑战与政策突破一引言进入本世纪以来，随着中国经济增长速度的进一步加快，中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是，在中国城市化的两个主要维度，也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面，都出现了一系列突出矛盾和问题，而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度以及相关财政、户籍体制存在的缺陷有紧密关联。本报告将首先分析当前阶段中国经济增长方式的制度背景与表现，在此基础上，我们界定了中国城市化模式的主要特点，以及这种城市化模式所带来的土地利用、住房价格、人口迁移等多方面扭曲。在分析这些扭曲与既有土地管理、财政、户籍体制缺陷之间紧密关联的基础上，报告提出了未来我国以土地制度为核心、推动良性城市化模式建立之配套改革主要方向和改革措施。本报告剩余部分安排如下：在第二部分，我们将讨论中国当前阶段的经济增长模式形成的制度背景及其主要特点，特别分析了土地作为一种地方政府主要政策工具在中国当前“竟次式”经济增长模式中所起到的关键作用。在报告第三部分，我们分析了目前的城市化模式中两个维度的问题：包括空间城市化大跃进中的用地结构失衡与房地产泡沫所导致的土地利用与房地产业发展困局，以及不完全人口城市化过程中的户籍改革和刘易斯拐点悖论问题。报告第四部分提出了一个为改变经济增长方式与实现良性城市化而必须进行的征地、集体建设用地、户籍、财政与土地发展权体制联动改革框架。最后是结论3/45二中国当前阶段经济增长方式:制度背景与主要特点随着中国经济的高速增长与国际影响力日益加大，目前国际与国内学术界对于中国增长模式的讨论日益增加。一时间关于“华盛顿共识”、“北京共识”的争论此起彼伏。在这些学术与政策讨论中，开始逐渐形成的共识，是中国改革开放以来的高速经济增长确实取得了重大成就，但与此同时，当前中国经济的增长方式仍然存在一系列重大矛盾和问题，必须通过前瞻性和配套性的深入改革进行调整来实现经济、社会乃至环境的可持续性发展。本报告主要讨论中国城市化模式的问题。我们认为，对这个问题的讨论，确实离不开对中国当前阶段中经济增长方式形成机制与表现方式的讨论。正如本报告后面将展示的，中国目前阶段城市化进程的展开及其主要特征，与中国当前的经济增长方式密切相关。我们认为，对中国当前阶段经济增长方式的讨论，可以从1990年代中期以来经济体制中出现的一系列变化开始。这段时期滞后，围绕制造业投资进行的地区竞争浮出水面并逐步激化。对地区竞争格局产生根本性影响的主要有三个因素：首先，是源于中国改革第一阶段各地重复建设带来的产能相对过剩和1992年市场化导向改革共同作用而带来的激烈市场竞争，导致地方国有与乡镇企业开始逐步改制乃至私有化，区域之间水平的招商引资竞争开始启动；其次，是1994年后以收入集权为基本特征的分税制改革，给地方政府带来巨大财政压力，进一步强化了地方政府为扩大税基而卷入激烈竞争的动力；第三，也与分税制带来的地方财政依靠营业税与商住用地出让金相关，当一个地方制造业发展开始对本地服务业发生溢出效应时，必然会产生地方政府为获得服务业营业税与商、住用地出让金而进一步强化制造业招商引资的激励，甚至卷入“竟次式”竞争（陶然等，2009）。在上述背景下，1992年以邓小平“南巡讲话”为起点的新一轮市场化改革开始启动，FDI和私营企业开始迅速增加，地区间贸易壁垒逐渐瓦解，国内市4/45场一体化加强，产品市场竞争日益激烈，这些变化迅速压缩了地方国有企业和乡镇企业的发展空间。中央政府在1993年发起的金融体制改革，在很大程度上抑制了地方政府影响国有银行地方分支机构通过行政性贷款扶持本地国有和乡镇企业的做法，结果是自1990年代中期以后地方国有企业和乡镇企业的盈利能力显著下降。地方政府先前控制并赖以获取各种财政资源的这些企业现在开始成为地方政府的负资产。为此，一场大规模的国有和乡镇企业改制不得不开始（Li,LiandZhang,2000）。到1996年底，70%的小型国有企业已在一些省份实现私有化，其他省份也有半数实现改制（Caoetal,1999）。1998-2002年间，约有2500万国有、集体企业职工失业，而到本世纪初绝大多数的地方国有企业和乡镇企业已完成改制（Qian,2000）。1990年代中后期开始，地方国有和乡镇企业大规模改制与私有化，这就使得地方政府角色发生变化，地方政府从企业的所有者变成征税者，那些原来必须在本地交税、提供就业、因而也缺乏流动性的地方国有企业和乡镇企业，到现在就变成了具有更高流动性、更容易被那些提供包括税收、土地等优惠条件的地区所吸引的私营企业。也恰恰是无法继续从改制的国有、乡镇企业继续获取稳定财源，地方政府开始逐渐热衷于吸引包括外资在内的私人投资以培养新的地方税基。很明显，相比于原先那种地方政府所有、因而必须在本地生产并为地方政府创造税源的国有、乡镇企业，这些私有企业不仅具有更大的流动性，而且也具备根据各地所提供优惠投资条件来选择投资地的主动性。结果是，随着为扩大地方税基而争夺外来投资的地区竞争日趋激烈，1990年代中后期各地展开了一波又一波开发区热潮。导致1990年代中后期以来开发区建设热潮第二个重要原因，是1994年开始的以收入集权为基本特征的“分税制”改革。这个改革不仅在保持政府间支出责任划分不变的同时，显著地向上集中了财政收入，也大大限制了地方政府利用正式税收工具扶持当地制造业企业的机会。在这次改革引入的几个主要新税种中，明确区分了中央独享税（如消费税）、地方独享税（如营业税、所得税）、中央－地方共享税种（如增值税）。同时，还建立了相互独立的国税局5/45和地税局，前者负责征收中央独享税和中央—地方共享税，后者只负责征收地方独享税。国税系统的建立，不仅强化了税收监管，还大大压缩了地方政府原来通过转移收入来扶持本地企业发展的空间。上述税制、征税方式两个方面的重大调整，与同一时期逐渐展开的地方国有和乡镇企业大规模改制一起，使地方政府难以继续沿用之前将本地国有和乡镇企业转移到地方预算外来避免中央收入集中的做法（Wong1997;WongandBird2005,WorldBank,2002），从税收工具来看，分税制改革后地方政府能用以扶持本地企业、或争取外来制造业投资的方式已主要限于地方企业所得税。与此同时，虽然“分税制”改革显著向上集中了财政收入，但并没有相应调整不同级政府间的支出责任划分。实际上，地方国有和乡镇企业同一时期的改制、重组和破产大大增加了地方社会保障支出的压力，结果是地方政府的实际财政支出责任显著加大。收入上移及支出责任事实上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地财源。除了强化新税制下属于地方独享税的营业税、所得税的征收外，地方政府不得不进一步招商引资来争夺制造业投资，同时开拓以土地出让、各种行政事业性收费为主体的新预算外收入来源。导致地方政府采取各种优惠条件大规模招商引资的第三个原因，是制造业对服务业的溢出效应，以及由此产生的对地方政府预算内、外收入激励。地方政府在招商引资过程中，其实并不只希望获得制造业带来增值税和企业所得税。虽然增值税总额比较可观，但分税制下地方只能够获得其中的25%，剩下的75%被中央拿走。特别是在地方政府的招商引资优惠政策中，制造业企业在开始几年企业所得税地方部分一般获得一些减免。比如，一些地方会给外来企业投资从获利年度起２年免征、３年减半征收企业所得税的待遇。有些制造业企业在享受完这些优惠政策后，完全可能转移到其他地区继续享受新的优惠政策。因此，仅从增值税角度考虑，如此不惜血本吸引制造业投资，对地方政府未必是划算。实际上，地方政府在制造业投资竞争中获得的好处并不限于制造业投产后产生的增值税收入，还包括本地制造业发展对服务业部门增长推动以及由此6/45带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入。不妨把这些收入成为可以称为制造业发展对服务业带来的财政“溢出效应”。笔者近年来在浙江、江苏、山东、成渝地区进行的大量实地访谈表明，地方政府官员都认为制造业发展将会大大推动本地服务业部门的增长。因此，如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话，将不仅直接带来增值税收入，也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入，以及增加服务业的用地需求，从而有助于地方获得高额土地出让金收入。由于营业税、土地出让金收入完全归地方政府所有，地方政府在工业用地出让上的盘算，是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入，能够超过地方政府的土地征收和开发区基础设施建设成本，那么，就值得继续低价出让工业用地。正是出于上述盘算，地方政府在低价出让制造业用地的同时，往往高价招、拍、挂出让商、住用地来获得超额收益（陶然等，2009）。1这里不妨简单总结一下当前阶段中国的经济增长模式。这是一种可以以“竞次式区域竞争”为主要特点的增长模式。换句话说，从公共财政理论的角度看，1990年代中后期以来地方政府进行的、以提供廉价制造业用地、放松劳动和环境管制为主要手段的大规模制造业招商引资，根源于以下三类财政外部效应的同向作用：：首先是区域之间水平财政竞争产生的外部效应（horizontalfiscalexternality），它是指地方政府通过提供多种优惠政策（包括从农民那里征1如果仔细考察制造业与服务业特点，这种差别性的出让策略不难理解。制造业部门，特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门，有一个重要特点是缺乏区位特质性（locationnon-specificity）。换句话说，大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产，他们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产可贸易品（tradablegoods）。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下，这些企业对生产成本非常敏感，而且也很容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性，处于强大区域竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施、乃至企业所得税减免、放松之环境政策和劳动管制在内的一整套优惠政策包。在这种背景下，地方政府以协议方式来低价、乃至零地价或负地价出让工业用地不足为奇。他们往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入，甚至可以接受短期财政上的净损失。与制造业不同，大部分服务业部门提供的是在被本地居民消费的服务，这些属于非贸易品（non-tradablegoods）服务必须在本地被提供和消费。而由于中国地方政府基本垄断了本地商、住用地一级市场，从而在提供商、住用地上有很强的谈判能力，结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”，但在商、住用地方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府完全可以通过“招、拍、挂”方式高价出让土地，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。所以，我们自然