中国城市环境问题产生的根源及对策

宁波大学答题纸（2010—2011学年第2学期）课号：110A11AGX课程名称：城市发展与环境保护改卷教师：程军蕊中国城市环境问题产生的根源及对策【摘要】城市是人类消耗自然资源和能源最多的空间地域，也是整个自然生态环境污染的主要来源。目前中国城市面临着大气质量恶化、水体污染问题突出、水资源严重短缺、固体废弃物泛滥成灾、噪声扰民现象普遍存在以及绿地覆盖率低等问题，产生这些问题的原因多种多样，除直接原因之外，我们还应该看到其根本原因在于各社会群体之间存在着环境利益冲突。针对这些问题，我们应该确立新的城市环境战略和目标规划、促进社会参与治理、提高资源循环利用、健全环保法律法规、加强市民环保意识以及依靠先进科技，从而最终解决我国城市环境问题。【关键词】城市环境问题环境污染环境利益冲突环境保护城市是人类消耗自然资源和能源最多的空间地域，也是整个自然生态环境污染的主要来源。1999年，世界观察研究所《为了人们和地球改造城市》的调查报告指出，虽然城市面积只占陆地面积的2%，但生活在城市里的人进行活动所排放出的二氧化碳却占总排放量的78%，使用着全球75%的资源，贡献了全球3/4的污染物。著名野生生物学家MichaelBogan也指出，“城市化是环境恶化和生物多样性丧失的主要原因”。[1]在新时期,面对经济高速发展和城市化进程加快的双重挑战,城市环境问题变得更加严峻。城市环境保护已经不再是单纯的“治理污染”，而是要为城市的可持续发展服务。因此，对我国城市环境问题的现状以及产生这些问题的根源进行深入剖析并进而提出可行性的解决方案就具有十分重大的意义。一、中国城市环境问题的现状目前，我国大多数城市环境质量处于较低的水平，城市环境面临严峻的形势，空气、水、噪音及垃圾等的污染状况仍然不容乐观。从某种意义上说，目前中国城市的环境容量到了支持经济发展的极限，环境问题已经成为制约中国城市经济和社会发展的主要瓶颈之一，其主要体现在以下几个方面：（一）城市大气质量严重恶化工业和交通运输业迅速发展以及化石燃料的大量使用，将粉尘、硫氧化物、氮氧化物、碳氧化物、臭氧等物质排入大气层，使城市大气质量严重恶化。大气中硫化物、氮氧化物严重超标，导致了全国大部分地区出现酸雨，酸雨的降落不仅破坏生态环境，而且加剧建筑物、铁道、桥梁的腐蚀与破损，给工农业带来巨大的损失。而由大气污染引起的温室效应和臭氧层破坏更是直接地威胁到整个人类的生存。由于我国大量的工厂都集中在城市周围，而多年来我们片面强调工业产值增长所导致的结果是使得我国几乎所有的城市都遭受污染源企业和污染型资源利用技术的双重冲击，城市环境质量很差。全国城市中大气环境质量符合国家一级标准的很少，几乎所有城市的降尘、颗粒物和二氧化硫浓度均超标。（二）城市水体污染问题突出由于城市人口的急剧增长和工业的飞速发展，大量的污水没有得到妥善的处理而直接排入水体，致使水环境遭到严重的破坏。我国的水体污染近期呈上升趋势，全国有监测资料的1200多条河流中，850多条受到污染。全国范围内78％的河段不适宜作饮用水水源，50％的城市地下水受到污染。据统计，全国城市污水排放量每年约300多亿吨，其中97％未经处理直接排入江河湖海或用于农田灌溉。全国七大水系中近一半河段污染严重，86％的城市河段水质普遍超标。[2]生活源的COD、氨氮、总磷等主要污染物的排放成为水体污染的祸首。大面积的城市地表水与地下水污染，使生活在城市中的人的餐桌上、水杯里含有不同程度的污染物，严重影响了人们的身体健康。（三）城市水资源严重短缺中国水资源总量虽然居世界第六位,但人均占有量却位居世界第109位,被列为世界13个贫水国之一。尤其西北、华北等地区缺水严重,水资源问题已严重影响着地区经济的可持续发展。由于城市增长快,经济高速发展,城市用水集中、量大,因此缺水现象首先反映到城市。在我国660多座城市中,有300多座城市缺水,日缺水量达1600万吨以上,重点缺水城市108座,严重缺水城市50多座。[3]不少城市目前水资源开采量已超过可供水量,过度开采地下水会造成地面沉陷,诱发地震灾害,影响经济和生活。中国城市地区一方面水资源短缺,另一方面又面临着严重的水污染,加剧了水资源短缺。（四）固体废物泛滥成灾随着我国城市人口的猛增及人们生活水平的提高,城市垃圾产量大幅度上涨。据有关方面的统计,我国城市垃圾主要是生活垃圾、工业固体废物和建筑垃圾,年产量已超过5亿多吨,并且每年以8%~10%的速度增长,综合利用和处置率非常低,其中城市生活垃圾无害化处理率仅为1.2%,大多直接堆放在城市郊外,累计堆存量达65亿吨以上,占地5万余公顷,形成了垃圾围城的恶劣情况。[4]目前，城市垃圾总量已占全球垃圾总量的90％以上，成为当今一大世界性的“公害”，而我国也有2/3的城市处在垃圾包围之中。这些未经处理的垃圾成为二次污染源,严重影响着地下水、环境安全和人体健康。（五）噪声扰民现象普遍存在城市噪声污染严重。随着城市发展的加快,噪声已成为城市一大公害,严重影响人们的生活和健康。城市的噪声主要来源于机动车辆和建筑工地。目前我国约70%的城市人口遭受到高噪声的影响,在70个有监测的城市中只有60%的主要城市达标,而一般城市只有33%达到噪声控制标准。我国城市区域环境噪声达标率不到50%,90%的城市道路交通噪声超过了70分贝,社会生活噪声呈现明显上升趋势。[5]大量的统计研究表明,长期处在高噪音中的人,容易造成精神紧张、耳聋等疾病,影响人们身心健康。（六）城市绿地覆盖率低城市绿地是城市生态系统的重要组成部分,它由城郊农田、城郊天然植被和市区园林绿地等三部分组成,对促进城市生产的发展和保证居民生活有着不可替代的作用。城市绿地可以吸滤有毒有害气体和灰尘、提供新鲜空气、防御风沙、改善气候、调节气温和空气湿度、减弱温室效应、消减噪声和美化环境方面等,对城市生态环境系统内的物质循环具有十分重要的意义。但由于城市发展建设,自然环境被开发，用来建设工厂、住宅、道路、广场、果园、菜地等,自然环境中的植被被不断地砍伐、清除,代之以稠密的人口和高大的建筑,市区及城郊逐渐失去绿色,城市绿地的多种环境功能正在逐步丧失,日益成为尖锐的环境问题。[6]二、中国城市环境问题产生的原因城市环境问题产生的原因多种多样，归纳起来，这些原因可分为直接原因和根本原因。两者的区别在于，直接原因多具有表象性，而根本原因则具有内在决定性。（一）直接原因城市环境问题日益突出,直接原因有以下几个方面：第一、长期以来只注意利用城市的自然环境条件发展经济,单纯追求城市经济效益;在城市建设中忽视环境条件对经济和人类需求的制约作用,而不注重城市的社会效益和环境效益的提高。[7]第二、不注意城市总体规划和工业合理布局,城市中重工业和污染重的工业比例高;工业建筑与城市居住、文教、水源地、风景名胜区相混杂;全国80%的工业集中在城市,加重了工业污染对城市的危害。第三、现有工业总体技术水平低下,资源、能源利用率不高;单位产品物耗水平高,致使大量有用资源成为废物流失于环境;受能源结构和燃烧技术限制,设备热效率低,造成能源浪费与污染。[8]第四、城市基础设施严重不足,造成淡水供应短缺,煤气、供热普及率低,交通拥挤,通讯落后,住房紧张,环境基础设施更加落后,只有少数城市有污水处理厂。第五、城市环境管理体制不完善,城市环境法制尚不够完备,缺乏有效的环境管理;尤其工业企业经营管理不善,不能依法保护环境。第六、城市污染治理技术水平不高或滞后,污染治理资金严重不足,污染治理设施运行费用高等因素都处成一系列环境问题得不到根本解决。第七、城市生态保障制度的缺乏。传统的工业社会制度是基于“经济理性”而非“生态理性”的制度。在这种社会制度下，制度维护着“经济人”对经济效益的追求，忽视了经济行为过程中的外部性，并且，在工业文明制度下，“经济人”追求效用最大化，不会为自己制定额外的“制度”来限制自己追求最大化的行动，他要遵守的仅是“资源约束”、“技术约束”等自然规律，这导致了自然生态环境成为公共排污池。同时，当人在与自然的交往中产生的外部性主要是作用于自然时，自然对人类的报复并不是立即显现出来的，而是需要一个较长的周期，这就导致了相关外部性约束制度建设的滞后。制度的稀缺导致了生态的稀缺，这也是目前缺少完善的生态制度规范和调控城市中影响环境的所有活动和行为的原因。生态制度的缺乏导致了社会整体生态文明意识的欠缺，这都导致了当今城市环境问题的普遍存在。[9](二）根本原因环境问题产生的根本原因在于各社会群体之间存在着环境利益冲突，这些冲突具体包括以下三个方面：1.政府内部的环境利益冲突政府是环境管理者,是环境保护这一公共物品的提供者。然而,在市场经济条件下,政府也有自身利益的存在。政府利益不仅包括政府组织整体利益和政府官员利益,而且还包括政府部门的利益。政府部门利益又包括横向政府部门利益与纵向政府部门利益。前者体现了同一政府机关内部不同部门之间的利益差别,后者则体现了中央与地方、上级与下级政府部门之间的利益差别。部门利益的存在,在既定资源配置下所带来的必然是政府内部的环境利益博弈。政府内部的这种利益博弈,又可分为横向和纵向两个维度。横向博弈表现为政府各部门之间的环境利益竞争与冲突。在政府环境行为的分析中,政府只是一个抽象主体,具体事物主要是由其各个职能部门办理的。虽然各职能部门在名义上是以全局利益为重,但由于部门本位利益的存在,在具体操作时又往往会利用所掌握的行政权力,使资源配置向有利于自己的方向倾斜。如有些部门在制定有关环境政策法规时,千方百计为本部门争审批权、要处罚权,甚至自行出台部门法规条例,并据此进行检查收费。为了本部门利益的最大化,部门间时常对执法有利可图的环境管理事项“抢”,对无利可图的环境管理事项“推”。政府权力的部门化、部门权力的利益化,不仅是政府机构臃肿、部门间推诿扯皮、办事效率低下、服务意识淡漠的原因,同时也是政府越位、缺位、错位以及机构改革阻力重重的根源。从纵向考察,在政府系统内还有一个对上与对下的关系问题。中央与地方、城市政府与其管辖的区县政府之间,不仅具有目标函数相一致的一面,同时由于各自所代表的公共利益范围的差异,也存在不同主体之间的环境利益博弈。就地方政府或政府部门而言,他们与本地方、本部门的利益状况存在着比较紧密的共容利益,因此,一方面在环境政策法规的制定和执行过程中往往成为本地方或本部门利益的代言人,而会在某些人权和事权划分上与上级政府讨价还价;另一方面,在执行环境政策过程中如果上级的政策与本地方或本部门的利益目标有抵触时,往往不是不折不扣的执行,而是“对我有利就执行,对我不利就不执行”,甚至主动想对策“打擦边球”乃至“犯规”,使政策的落实更符合本地方或本部门的自身利益。2.政府与企业的环境利益冲突政府与企业作为两种不同类型的法人行动者,是社会经济活动的两个基本主体。在更大程度上以社会利益为目标的政府与企业具有很强的利益共容性。然而,由于两者目标函数的差异,具有不同利益倾向的政府法人行动者与企业法人行动者在一定条件下又会产生环境利益冲突,并导致博弈行为的发生。主要表现在:其一,从环境政策的执行和环境管理上来看,政府作为环境管理者与作为被管理者的企业间存在冲突。以利润最大化为目标的企业,为了扩大其自身的经济利益,往往会忽视环境保护,从而产生环境行为的负外部性———环境污染。这种负外部性,不仅使社会资源无法得到最优化配置,而且常常以破坏环境和损害公共与社会利益为代价。这就需要代表公共利益的政府运用经济、行政或法律的手段对违规企业的环境行为进行矫正、约束与管理,以缩小企业私人成本与社会成本的差异。在与企业的互动过程中,政府为了使自己的管理效用最大化,会对企业违规排污的可能性进行估计,并采取相应的行动,以尽量减少投入(如监督管理成本)取得尽可能多的产出(即企业少违规排污,使资源环境处于良好状态)。而企业也会对政府可能采取的行动进行估计,按自己的效用最大化做出决策,尽可能多地使用资源,以增加自己的收入和减少自己的成本,即多排污,少治理。其二,政府的社会目标与企