PPP国际经验和亚行实践

PPPINTERNATIONALEXPERIENCEANDADBPRACTICESPPP的国际经验和亚行实践肖光睿亚洲开发银行昆明2015.12.演讲内容从公共产品供给看PPP在全球的发展PPP应用环境成熟度评价政府付费类项目渐成全球主流政府端PPP基金亚行如何支持PPP在发展中国家推广PPP无处不在？•资本成本相对运营成本通常较高且具有沉没性•服务面向全社会，利益全社会共享•产出增加，成本下降，规模经济特征明显•收益和成本往往由多方分担外部性规模性专有性包容性公共性商业性公共产品的特征公共产品的特征公共产品供给的变迁PPP需求增长和供应缺口巨额投资融资瓶颈市场化改革和放开工业化初期20世纪70年代现在公共产品供给多个国家与国际组织开始在基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用PPP的各种模式。英国率先提出PPP概念、积极开展公共服务民营化，主要采取私人投资计划方式(PrivateFinanceInitiative)。此后，PPP逐渐在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等发达国家得到广泛应用。联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织把PPP的理念和经验在全球大力推广。很多发展中国家，如印度、中国、巴西和一些非洲国家纷纷开始实践。PPP应用范围从道路、轨道交通、燃气、供水、污水处理、垃圾收集等传统行业扩展到监狱、学校、医院，甚至国防和航天领域。PPP在全球的发展1990-2012年发展中国家私人投资基础设施排名（项目数量）Source:WBandPPIAF,PPIProjectdatabase国别项目数1中国10642印度7253巴西6434俄罗斯3375阿根廷2146墨西哥2047哥伦比亚1408土耳其1389智利13410菲律宾123国别投资额(10亿美元）1巴西401.972印度306.333俄国127.104中国119.335墨西哥114.866阿根廷90.787土耳其86.098马来西亚59.329菲律宾58.2210印度尼西亚55.451990-2012年发展中国家私人投资基础设施排名（项目投资额）Source:WBandPPIAF,PPIProjectdatabase7PPP在发展中国家应用来源:EconomistIntelligenceUnit.2014.EvaluatingtheEnvironmentforPublic–PrivatePartnershipinAsia-Pacific:The2014Infrascope.CommissionbyADB.(April2015)PPP应用成熟度评分PPP应用环境国别成熟度评价总分澳大利亚91.8英国88.1韩国78.8日本75.8印度70.3印度-古吉拉特邦68.0菲律宾64.6中国55.9印度尼西亚53.5泰国50.4巴基斯坦-信德省49.9孟加拉49.3哈萨克斯坦41.4巴基斯坦41.0蒙古39.7美国38.0巴布亚新几内亚33.5越南33.1吉尔吉斯斯坦共和国29.5塔吉克斯坦28.7格鲁吉亚26.2中国如何完善应用PPP的制度框架法律提升立法层级，统一立法，规范PPP模式政策及时出台推动PPP模式运用的规范性文件操作指引发布操作指引指导PPP项目运作标准合同组织拟订分行业标准合同多层级相互衔接的制度体系亚行技援(TA-8717）准备基础设施和公共服务特许经营权法亚行技援(TA-6428）PPP参考合同知识产品PPP管理机构国家定位成立时间政策制定技术支持能力建设市场推广德国独立2009●●韩国独立1999●●●●英国财政部1997●●●●澳大利亚财政部2000●●●●南非财政部2000●●●捷克独立2004●●●●丹麦职能部委2006●●●比利时财政部2002●●●●法国财政部2005●●●希腊财政部2006●●●匈牙利财政部2003●●爱尔兰财政部2003●●●意大利财政部1999●●●●日本财政部2000●●新西兰财政部1999●●波兰职能部委2001●●资料来源：OECDDedicatedPPPUnits(2010)私营企业PrivateFirmPrivateFirm最终使用者End-users政府部门票价收费通行费按可用性支付可行性缺口支付服务服务政府部门私营企业私营企业最终使用者使用者付费政府付费可行性缺口补贴(VGF)服务票价收费通行费PPP项目分类收益/支付方式或使用量或绩效Laneavailability车道可用性Conditionofthenetwork路网使用状况RoutePerformance通行效率SafetyPerformance安全设施IncidentManagement事故管理ProactiveManagementReview增值服务ShadowToll影子收费-基于使用量（需求端风险）AvailabilityPayment可用性支付–基于服务水平（供给端风险）2014年，欧洲PPP项目超过90%采用政府付费伦敦M25道路DBFO项目案例政府付费类项目在全球成为主流16全球PPP基础设施的风险概况2011-2013百万美元交易数量总额，美元交易数量可用性需求量混合可用性需求量混合可用性需求量混合全球基础设施PPP项目风险概况5项目结果新南威尔士州城际收费隧道•$7.9亿项目•预测90,000辆车/天；实际34,000辆•管理费增倍新南威尔士州兰谷收费隧道•$16.7亿项目•预测115,000辆车/天；实际58,000辆•3年内进入破产程序昆士兰州克莱姆琼斯收费隧道•$28亿项目•预计100,000辆车/天；实际21,178辆•1年后因无法支付贷款而破产布里斯班机场连接线收费公路•交通流量预测高于100%•上市市值达$12亿，股价不久大跌澳大利亚近期失败的PPP交通项目6收入箱最低保证收入基准情景收入预测收入上限由政府提供的缺口和政府共享的余额时间$需求风险管理—上限及下限9澳大利亚西联公路新模式-$110亿-33公里，包括19公里隧道-悉尼西部和西南部与城市和机场连接•独特的采购方法：政府建造，收费,出售(GBTS)-政府支付第一期款项，实施收费-收集交通流量数据-根据未来通行费的收益进行举债-贷款用于下一阶段-收集交通数据-出售权益-权益资本用于未来阶段•建设期的关键绩效指标（KPI）用于评估产出质量，确保工程符合要求规定；•运营期间，维护运营KPI按正常周期测算，以保证达到规定的维护营运水平；•协议期末，移交期KPI用于确保资产按规定标准移交给业主。亚行报告《用PPP替代BT模式》中的绩效指标主要参照了以下文件：1.世界银行(2009)工程及服务标准采购文件-基于产出和绩效的道路合同和示范；2.亚洲开发银行斯里兰卡北部道路互通贷款项目；3.英国私人融资倡议(PFI)；4.中华人民共和国相关规范规程。安庆案例、洛阳案例可用性支付应用城市道路的国内实践PPP项目担保计划（GuaranteeScheme）政府出资部分的担保计划可增强银行可贴现性和资金价值特征i.由省级政府制定担保计划，以担保下级政府对PPP项目的出资ii.需要贷款与融资独立性，为担保兑现提供信心基本原理•政府对PPP项目的出资部分存在风险，例如增加融资风险，甚至完全阻止融资方案实现。政府，而不是社会资本合作伙伴，应当承担这种风险，•但目前在中国，上级政府无法向下级政府提供担保•很多国家通过担保计划缓解此类风险•这些国家还提供工具，以提高项目质量政府端PPP基金担保的风险——所有源自PPP地方政府合作伙伴的风险i.土地征收延迟或失败ii.执照、许可与审批延迟或失败iii.法律、法规发生变化iv.无法进行收入支付v.无法及时偿还即期债务（例如承担或支付债务）vi.无法履行价格/关税承诺vii.发生违背PPP协议其他行为viii.无法开发网络ix.无法整合网络x.无法执行非法活动xi.协议终止政府端PPP基金PPP项目担保计划（GuaranteeScheme）基于印尼基础设施担保基金()PPP项目担保计划地方政府SPV/项目公司省级政府担保协议流动性或担保机构（主权贷款或非主权贷款）股权、担保、政策担保建议书追索权协议PPP协议担保机构的反担保（仅限主权贷款）共同担保协议的可能性政府端PPP基金PPP项目担保计划（GuaranteeScheme）PPP担保计划地方政府SPV/项目公司省政府担保协议流动性或担保机构股权、贷款或担保担保建议书追索权协议PPP协议商业或政策性银行股权、贷款或担保商业或政策性银行均可成为PPP项目担保计划主要或次要股东，可通过延期期权提高其所有权份额。政府端PPP基金PPP项目担保计划（GuaranteeScheme）高质量项目开发是PPP计划成功的核心特征i.PDF将与执行机构合作聘用具有相关技能和经验的外部顾问ii.PDF将承担顾问费和其他项目开发费用iii.PDF是一项循环基金，顾问费将由中标商或执行机构偿付。基本原理i.PPP项目与普通项目相比更加复杂，也需要启用更多资金进行准备，因此需要聘任外部顾问/咨询专家ii.许多国家为了聘请顾问及提高项目准备质量，已设立专门的项目开发基金（PDF）政府端PPP基金PPP项目开发基金（PDF）首先需选出合适的项目，然后采用PPP模式妥善开发和实施项目PDF为PPP项目提供专项资源，可用于研究、设计、构建及实现PPP项目包括垫付开发PPP项目的前期成本-PDF应根据PPP项目的需要引入外部顾问，对他们进行指导并承担相应开支-该项目成本比采用常规模式开发的项目成本高出许多许多国家设立了PDF，以加强项目开发力度在进行项目开发时，PDF为政府提供手段来示范一种良好的实践标准政府端PPP基金PPP项目开发基金（PDF）•印度基础设施项目开发基金(IPDF)•菲律宾项目开发与监测基金(PDMF)•巴基斯坦信德省政府项目开发基金(PDF)•世界银行全球基础设施基金（GIF）•亚行亚太区项目准备基金(AP3F)•南非市政基础设施投资中心(MIIU)•印尼私营部门参与开发基金(PSPDF)•埃及私营部门项目开发基金(PSPDF)•孟加拉国私营部门基础设施开发基金(PSIDF)•斯里兰卡私营部门基础设施开发基金(PSIDF)政府端PPP基金PPP项目开发基金（PDF）VGF支持用户与政府共同付款型PPP项目特征i.大部分国家的VGF为一次性资本付款形式，可垫付用户收入的亏空ii.特许经营项目的投标以必要的付款为基础iii.很多国家已设立基金（例如VGF）基本原理i.大多数城镇公共服务类PPP项目无法通过向用户征收使用费收回全部成本，因此需要银行可接受的政府资金。ii.可行性缺口付款（VGF）是政府付款的一种形式政府端PPP基金可行性缺口基金（VGF）FONADIN（墨西哥）可行性缺口补助计划（印度）IPDF（巴基斯坦）目标通过向投资者提供补助金使PPP项目在商业上具有可行性，将民间投资动员进行PPP项目。通过提供补助金使PPP项目在商业上具有可行性，动员民间投资与专业知识，使其符合印度的基础设施需求。通过补贴PPP项目对抗基础设施补助中的巨大赤字，使在社会经济中的弱势使用者能够承担得起基础设施服务。治理由墨西哥国家开发银行（BANOBRAS）进行管理。PPP办公室——财政部。由财政部设立的VGF公司进行管理。补助来源FARAC与FINFRA的资产解散与转移。政府预算的一部分；4400万美元循环基金。政府预算的一部分；从财政部进行的转移。提供的产品补助金、有偿服务（风险资本、次级债务和担保）和无偿支持（项目研究补贴与一般性补贴）。前期VGP与基于绩效的VGP。基于成果的VGP，用于资本和/或运营运营程序实施机构提交项目建议书；业务单位评估建议书，并准备财务建议书；研究与技术评估单位审核财务建议书，并出具技术报告；技术委员会审查项目，并批准或拒绝项目。实施机构提交建议书，该建议书由PPP办公室进行审核；获授权机构（跨部门委员会）批准建议书并分配补助金。机构将为特定项目从VGF获取审批；