霸权与制度：美国如何操控地区开发银行

霸权与制度：美国如何操控地区开发银行霸权与制度：美国如何操控地区开发银行点击：627评论：1（查看）分享到：1为什么有的多边援助机构在很大程度上沦为大国实现其利益的工具，而另一些机构则保持了较高的相对自主性?作者选取美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行四个地区援助机构，考察并解释美国对这些地区开发银行操控程度的差异及其原因，并以统计方法研究地区开发银行在选择受援方以及决定援助额度分配等重要决策上与美国政策偏好和利益的契合程度，从而对美国在四个地区开发银行中的操控进行程度排序。在此基础上，根据委托一代理、制度理论和政治联盟理，提出影响操控程度差异的四个解释因素，即地区开发机构所属地缘区域和业务范围与美国利益的攸关性、美国是否主导机构创立、机构的决策权力分散程度和行政官僚机构复杂程度以及美国在机构中是否有足够多的可靠盟友来建立获胜联盟。作者通过比较案例分析，逐一对理论假设进行检验。这一研究对建立并维护新的地区开发银行的独立性具有一定政策启发意义。一、引言国际组织到底是相对独立的国际关系行为体，还是大国权力的延伸和实现大国利益的工具?这一问题是国际关系研究中长期而重要的争论之一。具体到国际发展援助领域，多边援助机构是否能够保持自主性、在援助发放中以受援方的发展和利益为标准或是服务于特定援助方的政策目标是学者们讨论的主要问题。虽然多边援助的根本原则之一就是援助决策和执行要避免受到任何捐资成员方的控制，而且已有大量研究也认为，通过国际开发银行发放的多边援助要比双边援助政治色彩少、更独立于大国利益，然而，一些国际开发机构，尤其是国际货币基金组织和世界银行，却持续受到来自学界和政策界的强烈批评，认为它们的援助发放和执行过程受到美国的操控，实际已经沦为美国的对外政策工具。事实上，无论是普遍性国际组织，还是多边援助机构，它们各自在成立背景、目的、功能、运营方式、成员构成等方面都有显著差异，很难一概而论所有的国际组织在相同意义或同等程度上为大国利益服务。更具理论和政策意义的问题应该是，为什么有的多边援助机构更多沦为大国实现其利益的工具，而另一些机构则保持了相对较高程度的自主性?为回答这一问题，本文选取美洲开发银行、非洲开发银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行四个多边国际援助机构进行分析，考察并解释美国对这些机构操控程度的差异及其原因。“操控”一词在本文的使用中兼有“操纵”和“控制”的含义，指美国通过使用操纵的手段达到控制银行重要决策结果的目的。操控程度将通过结果而非过程或手段来进行观察和判断，而对操控程度的解释将包括机制、过程和策略等。本文的研究发现可以概括为：在地缘和业务领域上与美国利益直接攸关的地区开发银行，很难保持其独立性。在外交资源一定的情况下，美国更有意愿运用更多资源来对这些银行进行操控。机构创始阶段是大国保证其将来对地区开发银行实行有效操控最为关键的时期。如果美国在多边开发机构创立过程中占据主导，则该机构在之后的运营中很难摆脱或降低美国的操控。机构制度对美国的操控程度也具有重要影响决策机构权力的分散性和行政官僚机构的复杂性和专业性，都可在一定程度上抵抗美国操控。在多边开发机构中是否有较为忠实的同盟国掌握相当份额的投票权，决定了美国建立获胜联盟的难易程度，从而影响到美国对银行的操控程度。美国操控程度在地区银行之间具有差异的深层和长期原因还涉及国家权力消长以及国际制度与规范的演进逻辑和嵌入程度等，对这些原因的探讨具有不可否定的重要性，也是未来研究应该关注的重点。但本文集中探讨影响大国操控意愿和能力的直接因素，意在对在多边开发机构中防范大国操控提供具有操作性的建议。地区开发银行在地区发展问题上扮演着日益重要的角色，而多边援助机构的独立性是其能否有效发挥作用的重要保障。中国积极倡导建立金砖国家开发银行、上海合作组织、开发银行、亚洲基础设施投资银行等次区域或跨地区开发银行，正是希望通过这些多边机构营造一个公平、合理的合作环境，帮助其他发展中国家共同应对发展进程中的挑战。本文的研究对如何建立并维护新的地区开发银行的独立性具有一定的政策启发意义。二、文献回顾：美国操控与地区开发机构的独立性强调多边机构具有独立性的研究成果，大多接受制度主义的基本假设和逻辑分析框架。国际组织虽由国家建立，但它们是国家间互动和妥协的产物。国际组织一旦得以建立，便拥有了相异于任何单个成员国的偏好和利益。尽管大国有操控地区开发银行的意图，但其他成员国和机构在自身不同的利益和偏好基础上，会对大国操控进行抵制，从而使得多边机构的政策输出不能反映任何单一的政策偏好，而是各种政策偏好的综合和妥协。在委托一代理分析框架下对多边开发机构的研究认为，多边援助机构作为捐资成员方的代理人，在专业技术、实地知识和项目运行等方面都具有其成员国无法比拟的优势，从而出现“代理人丢失”现象，即成员国对机构失去控制。尤其是在援助领域，因为援助本身的道义性质、政策目标的长期性和模糊性、委托人自身要通过多边援助机构来实现利益的宽泛性，作为委托人的成员国很难对多边援助机构的执行成果进行事后监控和惩罚，更是让作为委托人的大国失去对多边开发机构的控制，从而面临“代理人丢失”问题。官僚政治的研究视角从另一个角度支持了大国在地区开发银行中很难实现操控的观点。多边机构自身的官僚政治利益和特点，让大国意图很难贯彻到具体的决策过程中，而官僚政治的自我利益实现机制，则让官僚机构具有抗拒大国操纵的强烈动机。例如，罗兰·沃贝尔对世界银行和国际货币基金组织内不同类型项目所需要的银行工作人员人数、银行行政开销数额和该类型项目被批准的概率进行分析，发现这些多边机构的官僚无视任何成员国利益，而以扩大部门规模及其所负责的项目为政策目标和行为逻辑。遵循现实主义范式的研究者大都认为，多边机构多由大国创立，其出现和存在的理由便是能够服务于大国的利益。国际组织的游戏规则由大国制定、大国主导，制度与机构设置不但不是国际组织具有独立性的佐证，而是实现大国操纵的方式和途径。总之，多边机构不过是国家的衍生物，是实力强大的委托人的代理人而已。一些对美国在地区开发银行内进行操控的实证研究，支持了国际组织是大国利益代理人的观察和判断。美国在世界银行和美洲开发银行都实现了较高程度的操控。例如，美国拥有美洲开发银行的主要投票权，反映了美国对银行的操控能力，其他成员很难在银行中成功推进有违美国意志的议程和决策。表面上看，发银行在政治上是中立的，然而美国总是能够或多或少地影响开发银行的贷款发放给一些特定国家。罗兰·斯特兰德对投票权和大国操纵之间的关系的实证分析发现，美国对美洲开发银行具有绝对的霸权掌控，美国通过30%左右的投票权重达到了投票总影响力的70%。而亚洲开发银行自成立起就一直广受垢病，美国和日本被认为在亚洲开发银行内进行长期的主导和操控。日本在亚行中着重商业利益的实现，而美国在操控受援方选择和援助分配时更注重地缘战略考暈。日美操纵银行重大决策以实现自身国家利益，在很大程度上无视其他银行小股东的诉求，如加拿大、荷兰、丹麦、挪威和瑞典等国对人道主义和发展问题的关怀。对美洲开发银行和亚洲开发银行的研究虽然显示了美国较强的操控能力，但由于多边援助机构的情况各异，很难笼统地判断它们是否“沦为”了大国外交政策的工具。大国在不同的地区开发银行的影响和控制能力是否具有程度上的差异?如果有，进一步的问题是，大国对国际援助机构的操控手段为什么在有的地区银行中更为有效，而另外一些地区银行则较为成功地抵制了霸权国的操控?现有文献的一个重要缺陷是“选择偏差”研究大量集中于美国较大程度上操控决策的美洲和亚洲开发银行，而对美国同样作为成员的非洲开发银行和欧洲复兴开发银行很少涉及。下文对美国作为成员的所有四个地区开发银行进行分析，深人探讨美国操控程度的差异及其主要原因。三、对地区开发银行操控的程度差异现有研究大都以对美国批评的强度和频率以及一些典型事件来判断地区开发银行中美国的操控程度。这些分析或许大致反映了现实情况，但将美国霸权操控程度作为待解释变量进行分析，我们需对其变化情况进行基于实证信息的系统分析，从而为进一步解释差异性提供更为可靠的依据。考察援助分配是否和在多大程度上反映了某一援助方(机构)的利益，一个常用的实证策略就是根据援助发放给了什么样的受援方及其得到的额度，来判断援助实际决策和某一国家的利益诉求之间的契合程度。关于美国对地区开发银行的操控程度问题，我们也可以观察地区开发银行在受援方选择、援助发放金额大小等显性的决策结果与美国的政治、经济和军事利益之间的契合程度，从而在实证上判断美国在不同地区开发银行中的操控程度差异。由于“国家利益”不可直接观测，本文将采用美国的双边经济援助发放、军事援助发放、在联合国大会投票中跟从美国立场的程度、双边贸易关系作为反映美国的安全、政治和经济利益的代理变量。选择的控制变量是那些与美国特殊利益并无直接关联的其他援助动因的变量，如扶贫、发展、奖励积极发展的政府等双边援助和多边援助均认可的援助基本衡量标准。本文选取赫克曼样本选择模型进行检验。模型分为两个模型(步骤)。第一步是“选择模型”，分析具备地区开发银行贷款资格的国家在特定年份成为银行受援国的概率及其影响因素。第二步是“结果模型”，分析当年的受援国得到银行援助量的差异及其原因。如果两个模型的残差项相关，即表1中参数在统计上不等于〇，就表明有样本选择的问题，也即是赫克曼模型控制了那些无法观察的、同时影响到“选择”和“结果”选择模型考察四个地区银行对特定成员援助发放“与否”反映了美国政策偏好的程度，而结果模型考察四个银行对受援方援助发放的“力度”大小，来测量其与美国的政治、经济、战略利益相关程度。表1报告了选择模型和结果模型中参数的估计结果。在受援方的选择是否体现了美国的国家利益这一问题上来看，选择模型反映了美国操控程度在四个银行中的显著差异。各开发银行模型的统计估计数值由于样本不同，无法就操控程度在数值上进行精确比较，只能基于统计显著与否对美国对银行的操控程度进行大致比较。首先，较多接受美国经济和军事援助的成员更易成为美洲开发银行的受援方，这反映了银行在选择援助对象时较多考虑那些美国更为重视的国家。更多接受美国经济和军事援助的国家/地区在亚洲开发银行中也更易成为当年的受援方，但是其他条件一定的情况下，在国际事务上跟从美国立场的国家(反映为在联大投票与美国的一致程度)反而在成为银行受援方的决定中处于不利地位，这或许反映了银行其他成员对美国操控的一定抵制。在非洲开发银行中，受援方的选择与美国经援和军援的数量在统计上没有稳定关系，美国的重要贸易伙伴相对于与美国贸易关系不紧密的国家，更不容易成为非洲开发银行的受援方，这与美国的经济利益相悖;但是，在国际事务上跟从美国立场的国家得到了比其他国家更多成为银行受援方的机会，反映出对美国战略利益的一定妥协。欧洲复兴开发银行的情况比较特殊，美国给予的军援数量、美国重要贸易伙伴和联大投票一致性这三个相互关联的因素均具有统计显著性，但作用方向却相反。在其他条件一定时，得到的美国军援越多、越是美国的重要贸易伙伴，成为欧洲复兴开发银行受援方的概率却越小。但是，结果也显示，与美国政治立场接近的国家得到银行在选择受援方方面更多的考虑，这一点需要仔细考量—数据显示，欧洲复兴开发银行的捐资大国在联大投票上与美国的立场非常接近，因此这一变量可以代替“与银行主要大国的国际政治立场接近”，却不一定反映的是美国的政治利益。当受援方确定后，下一个重要的决策就是关于援助在这些受援方之间的数量分配。相对于援助方选择这一决策结果，援助数量分配的模型估计结果反映的美国在各银行中进行成功操控的程度差异更为清晰。在非洲开发银行中，得到美国双边经济援助越多的国家，接受到的非开行援助在数量上越少。在亚洲开发银行，一旦成为受援方，援助金额数量多少的问题上明显反映出美国利益，表现为美国重要的贸易伙伴和与美国在国际事务立场上更接近的国家得到更多援助。在美洲开发银行，得到美国军援越多、与美国在国际事务上立场越接近的受援方，得到的援助越多。欧洲复兴开发银行援助金额的大小与美国