城市规划区边缘小城镇的发展研究_以高密市夏庄镇为例

城市规划区边缘小城镇的发展研究----以高密市夏庄镇为例张军民周树楠摘要：城市规划区边缘小城镇不同于一般城镇，位于城市城市规划控制区域的边缘，受城市影响最大，但从行政区划角度还没有融入城市范围，本文以夏庄镇为例，分析了规划区边缘小城镇在产业、人口和用地方面的特征，发展中存在的问题，从城市总体规划、城镇利益和行政管理层面探讨了产生问题的原因和解决对策。关键词：规划区边缘小城镇总体规划半城市化城镇利益1、引言小城镇的建设和发展是城乡统筹发展战略的中心环节，由于所处的地理位置、产业结构等不同，小城镇的类型、发展思路也各异。本文所探讨的城市规划区边缘小城镇，是指位于城市的建成区以及因城乡建造和发展需要，必须实行规划控制的区域的边缘的小城镇。作为土地利用矛盾最为尖锐的地区，城市边缘区土地一直是众多学者关心和研究的课题。城市规划区边缘小城镇是一个特殊的地理单元，从区域范围看，城市规划区边缘属于城市边缘区中与城市建成区最紧邻的地域，受城市的影响也最大，从行政区划角度看，小城镇编制在一个行政区域内，在社会、经济、空间布局上具有独立性。城市规划区边缘小城镇不同于一般城镇，在进行规划编制时应考虑其特殊性。本文以高密市夏庄镇为例探讨规划区边缘小城镇在规划发展过程中存在的问题。2、高密市夏庄镇的现状特征2.1、产业经济夏庄镇域经济发展迅速，2008年实现财政总收入1.46亿元，固定资产投资70.4亿元，全镇居民储蓄余额达到3.24亿元，农民人均纯收入7512元，比去年增加946元，财政收入仅次于朝阳街办，在7个乡镇名列第一，超出第二位近一倍。（表1）2419第一产业特色突出，以市场为导向的农业产业化初具规模。建设了“万亩粮田示范区”，依托韩国清净食品、富连京农产品等农业龙头企业，形成了万亩出口创汇蔬菜种植区、万亩科技蔬菜种植区、万亩露天蔬菜种植。其次，形成8万亩无公害蔬菜生产基地。种植户进入产业化经营体系。农业总产值是全市唯一超过10亿元的乡镇。工业成为镇区经济发展支柱。2008年，夏庄镇工业总产值为449939万元，占全镇总产值的80.37%，可以看出工业在地区经济发展中具有绝对的主导作用。民营经济发展迅速，个体私营企业3200家，规划建设了“出口铸件、现代刀具、红纸对联、棉机钢筘、石膏装潢、机械制造、橡胶制品、纺纱织布、农产品加工、木器加工”十大民营产业基地。形成了以纺织、机械制造、食品加工为主产业体系。根据对夏庄镇规模以上工业企业分析，目前夏庄镇已形成了纺织、机械制造、农副产品加工三大特色产业，其中纺织业，无论从产值还是企业数量，在工业中均具有绝对优势。（表2）2004—2008年，夏庄镇农业、工业、服务业总产值的年均增长率分别为9.04%、15.60%、6.45%，从增长速度上，工业的年均增长速度远超过农业和服务业。（表3）0501002008年夏庄镇规模以上工业行业工业产值(%)65.047.49.5518.01企业个数(%)38.6717.3313.3330.67纺织机械制造食品加工其他表2夏庄镇历年各产业总产值情况一览表表1夏庄镇经济与高密市其他镇比较表2420农业总产值（万元）工业总产值（万元）服务业（万元）2004119362884631020053415264386540200620027117991786200730035220611760200810786844993920002.2、人口镇域人口总体呈逐年上升态势，2007年末，夏庄镇共有25872户，总人口8.4万人，户均人口3.3人；耕地15.5万亩，人均耕地0.54亩，人均占有耕地较少。镇域总人口由2003年的82412人到2007年的84380人，5年间增加了1968人，年平均增长率为5.92‰，呈现人口增长的趋势。2003年至2007年，夏庄镇域总人口持续增加，增长最大的是2007年，镇域人口增长了11.75‰；增长最小的是2004年，为0.66‰。（表4）根据既有经验与研究，城市边缘区小城镇人口积聚主要有三种力量的驱动：第一，自身人口的增长；第二，城市核心城区人口的离心迁移；第三，城市远郊区的向心迁移。据此，作为城市边缘区小城050000100000总人口8241282466829828340084380综合增长率（%）0.656.265.0411.7520032004200520062007表42003～2007年夏庄镇人口变化表05000010000015000020000025000030000035000040000045000050000012345农业总产值工业总产值表3夏庄镇历年各产业总产值情况一览表表52003～2007年夏庄镇人口变化表2421镇，夏庄镇镇域人口增长不同于一般小城镇的人口增长，应在综合平衡法等基本方法的基础上结合人口增长影响要素进行综合分析，并着重对第二和第三形式的人口积聚进行分析。分析人口增长与产业发展的关系，根据工农业总产值折线图，在2004-2008年间，工业总产值增加速度明显高于农业总产值速度，而在此其间，夏庄镇镇域人口机械增长率出现倍数级提高。据此，可以推断夏庄镇的人口机械增长率与本地工业的迅速发展呈正关联关系。（表5）2.3、用地布局2008年，原河崖镇合并至夏庄镇，夏庄镇域范围扩张近一倍，原河崖镇驻地发展动力被极大减弱。夏庄镇驻地现位于济青高速公路南北两侧，用地主要沿镇区中心大街和泽安大道两侧发展建设，用地规模为1162.89公顷，人均用地465.20平方米，镇驻地的行政办公设施主要分布于泽安大道与镇中心大街交口处北侧，教育服务设施主要分布在驻地高速公路以北，商业服务设施主要集中在镇中心大街的东西两侧，工业用地主要分布在济青高速公路与夷安大道交口处的南侧工业园区，工业园区骨架基本成型，但原镇驻地工业分布分散。（图1）多年以来，镇驻地建设主要集中在济青高速北侧，这里集中了大量的居住用地和公共设施用地。但从近年发展来看，镇政府等新建公共设施大多选址在北外环路附近。驻地发展还处于初期阶段，各类公共设施仍依托于旧区，城镇向南发展的态势十分明显。2、当前存在问题2.1、城镇的实际建设违背规划首先是镇驻地发展方向发生转变，《高密市总体规划（2004—2020）》的指导下编制的《夏庄镇总体规划（2004—2020）》将镇驻地位置选在平日路东侧，通过比较认为夏庄跳出原驻地在平日路发展新区是可行的，也是城镇向更高层次发展的比选择，实际上近几年随着经济的发展，特别是北外环路的修建，使得镇区发展方向由整体西移转变为原驻地跨济青高速公图1夏庄镇区土地利用现状2422路南向发展，现状中镇政府驻地位置已经脱离城市总体规划而沿着北外环路进行建设。（图2、图3）其次，上一版规划的“一个中心、一条轴线、三个片区”中“三个片区”指规划在原镇驻地和驻地南侧，设置片区的文化、商业中心；在平日路东侧建设行政办公中心。而实际建设中除了在原镇驻地中心位置的商业中心初具成效外，其他的两个中心并未成型。2.2、半城市化特征显著改革开放以来，受外国资本涌入、大都市辐射与扩散、乡村工业化等的推动及城乡二元管理体制的阻碍等多因素的复合作用，在我国部分区位、享赋条件较好的农村地区，普遍发育和形成了一种城乡土地利用混杂交错、社会经济结构急剧变化、“似城非城”的过渡性地域类型，即半城市化地区。（中国半城市化现象及其研究重点）从产业经济看，其特征是经济发展迅速，但产业结构不合理。尽管近年来夏庄镇商贸业发展较快，但是与工业相比，服务业发展缓慢，目前主要是一些传统服务业，如批发零售、餐饮服务等，高附加值的产业较少，均处于粗放式的经济发展态势影响其城镇功能。其次，人口规模增长迅速，但集聚程度低。从增长速度看，作为城市边缘区小城镇，并且是工业发展潜力巨大的小城镇，机械增长速度大大超出一般小城镇。从现状镇域空间分布来看，夏庄镇现状居民点相对集中在夏庄、官庄和河崖三个社区。但是，从更广的范围看，夏庄镇下辖六个社区，其它社区居民点相对分散。从用地布局上看，镇区用地点状布局，缺乏聚集性，镇区基础设施建设相对薄弱，分散的建设用地使得镇域或村域范围的交通、水电、信息技术等设施难以发挥规模效益。也从一个侧面反映出镇区竞争力不强的现实。图2上版规划镇政府位置图3实际建设镇政府位置24232.3、规划管理不足作为城市规划区边缘小城镇，夏庄镇西部工业园与高密市北部产业园空间上重叠，高密市城市总体规划和夏庄镇总体规划对重叠地块都作了比较完善的规划，而从实施效果看规划管理跟不上规划。对于市级市政府而言，规划管理的功能是保证规划的实施，而现实是城市总体规划的编制完成之时即为管理的终点，规划编制完成后，由于缺乏相应的监督和管理，规划的有效实施得不到维护，作为规划区边缘小城镇期建设更容易被忽略。其次，对于小城镇而言，规划管理能力薄弱，实施监管不力，规划随意性大。调查发现在实施过程中，规划对小城镇的开发没有制约，对夏庄镇而言，镇政府的搬迁就是在镇政府利益驱动下违背规划的，导致规划成为纸上谈兵。3、原因分析及探讨3.1、城市总体规划漠视的区域传统城市总体规划对于规划区范围的确定都是基于城市本位思想考虑的，对于规划区边缘村镇建设重视不够，这种对边缘区视而不见的城市中心工作方式，不仅反映了一部分规划师远没有确立城乡统筹的理念，也反映了现行管理体制上城乡分治、互不往来的模式。高密市总体规划将城市建成区以外即与规划区相邻的其他地块只做了规划引导，实际上除规划区界线以外的边缘地块都成为规划管理的“真空地带”。（图4）随着经济的发展，特别是经济发达的东部沿海城市城乡之间的关系越来越紧密，而规划区边缘的城乡差别越来越模糊，这也是现在许多规划区边缘小城镇建设面临的问题，城市规划区外延范围决定了小城镇城市建设用地的范围，而外延范围的确定是从有利于中心城市的角度出发的，同属于城乡结合部的城镇内其他用地却得不到有效的引导。高密市总规只考虑平日路以西地块的城市建设是基于高密市城市的利益的，忽略了城镇化过程中的统一性。图4夏庄镇在高密市总体规划方案中的位置24243.2、小城镇争取利益最大化规划难于执行的另一个原因在于各个行政区域最大化的追求自己的利益，上级政府通常会凭借政治权威凌驾于下级政府之上。尤其是以行政区划为手段，通过调控管辖幅度、层次、地域范围等，创造或延续对自身有利的利益形成、分配机制。基层政府通常会以“搭便车”的方式来争取上级或者同级政府的相关利益。城市规划区边缘小城镇的发展受到中心城市的辐射影响明显，“搭便车”的方式更为容易。以夏庄镇为例，首先，良好的区位优势是夏庄镇争取自身利益最大化的必要条件，基础设施（主要是道路）是地块开发的首要条件，从对接城市基础设施管网方面看，高速公路以南具有更为明显的优势。尤其是从道路建设来看，近些年以来，南部道路建设更为迅速，多条道路已经完成路基建设。沿已建道路两侧用地的开发条件最为优越，导致现状中许多大型的公共建筑如新镇政府办公楼等政府部门带头迁到北外环路沿线。其次，从增强小城镇财政实力方面，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为地方政府的“第二财政”，促使获益于土地的镇政府，借助于优越的区位优势不断的加大“招商引资”的力度，增加收入。较于传统的农业增收和发展缓慢的服务业，第二产业产品利润率更高，形成了产业布局不平衡的格局。3.3、行政管理体制与城乡一体化规划不相适应新形势下小城镇政府的职能应该主要强调公共服务职能和社会管理职能，而实际上GDP成为衡量各级地方政府政绩的唯一尺度。主要原因应归结于小城镇行政管理体制的束缚，小城镇相互之间竞争激烈，各个小城镇政府各自为政，往往置区域利益于不顾，以获得各自最大利益为目标，集聚效应难以实现。同时城乡二元经济结构体制直接影响城市建设、管理和运营的效率和效益的充分发挥，这与城乡一体化的城乡统筹互补发展相违背。近年以来，夏庄地区生产总值保持快速增长，但对于城市建设而言，夏庄镇相对欠账较多，面临着居住环境改善、基础设施完善、公共环境塑造等系列问题，可见镇政府的职能定位还处于只重视经济发展的阶段，城镇经营的好坏被误读为政府