我国土地使用制度改革的进程和成就

我国土地使用制度改革的进程和成就我国实行土地使用改革是经济体制改革和对外开放的客观要求。改革开放前，我国城镇国有土地实行的是单一的行政划拨制度，国家将土地无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。改革开放和我国经济的快速发展，极大地解决和发展了生产力。各行各业对土地的利用和配置方式提出新的要求。改革旧的土地使用制度，使土地这一重要的生产要素作为特殊的商品进入市场，就成为历史的必然。我国土地使用制度改革，正是顺应经济体制改革和对外开放需要发展起来的。1979年，我国开始以场地使用权作为出资兴办中外合资企业或向中外合资企业收取场地使用费。1987年11月国务院批准了原国家土地管理局等部门的报告，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格，年期及用途出让给使用者，出让后可以转让、出租、抵押。这是我国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。深圳、上海率先进行了土地招标、拍卖，即土地使用权出让。为了使土地使用制度改革有法可依，1988年4月，全国人大修改了《宪法》，删除了土地不得出租的规定，增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定，原《土地管理法》也进行了相应的修改，明确规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年5月，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资成片开发经营土地暂行管理办法》，这标志着我国的土地市场走上了有法可依的轨道，从而使土地使用制度改革在全国推开。1992年邓小平同志南巡重要谈话和党的十四大确立了经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制以后，大大加速了土地使用制度改革和土地市场培育的进程。党的十四届三中全会决定把土地使用制度改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，并且明确规定了规范和发展土地市场的内容和要求。1994年7月颁布了《城市房地产管理法》；1998年来8月修订后的《土地管理法》发布，12月发布《土地管理法实施条例》，至此我国土地使用制度改革和土地管理的法律体系初步形成。2001年，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》，通知就加强国有土地资产管理、防止国有土地资产流失、深化土地使用制度改革、建立完善土地市场、规范土地审批行为等重大问题，全面而有针对性地提出一系列制度性措施。可以说，这是我国从1987年启动土地有偿使用制度改革以来出台的第一个纲领性的文件，文件提出的制度措施，全面，深入具体，操作性强，突破点多，是进一步保护和合理利用国有土地，推进土地市场建设进而推进社会主义市场经济的重要依据和强有力的保证，其意义深远。目前土地使用制度改革和土地市场建设形势喜人，各地普遍从制度建设入手，使建设用地供应基本纳入了新制度的轨道，通过市场配置土地的范围不断扩大，土地使用权出让工作已扩展到全国各地。土地市场培育和规范都取得了较成熟的经验，土地在国民经济和社会发展中的地位和作用日益加强。一、巩固了土地公有制，促进了社会主义市场体系的完善。城镇土地使用制度改革明确了国有土地所有者和使用者之间是租赁关系，土地所有者通过收取土地有偿使用费等，使其所有权在经济上得到实现。国家以土地所有者和管理者的双重身份，通过土地供应，保证国家经济政策的有效执行。这是所有实行土地私有制国家所不具备的。另一方面，实行土地有偿使用制度，充分发挥市场配置土地资源的作用，不仅能合理配置土地资源，而且有利于促进我国社会主义市场经济体制的形成和发展。目前全国已有1308个市县建立了收购储备制度，1198个市、县建立了土地有形市场，1142个市、县建立了信息发布制度。可以说，土地市场的各项制度建设正趋于规范和完善，土地市场管理要实行“阳光作业”已成国土资源管理工作者的共识和行动，这些都完全符合我国市场经济发展的方向。二、建立了用地的自我约束机制和依法流动机制，促进了节约用地，合理用地。实行土地有偿使用，运用土地价格、地租（表现为收有偿使用费、收税）等经济杠杆直接影响用地者的经济利益。特别是允许土地使用权依法转让和出租这一改革措施，鼓励和促进许多用地者将其闲置和可挖潜的土地转让、出租出去，从而促进了土地的合理流动，调剂了土地的余缺，在一定程度上缓解了城镇用地的紧张状况，并减少了对城郊耕地的占用。由此产生了诸如工厂外迁，利用级差地租进行旧城改造等即符合土地合理利用，以适合城市发展的好势头。如福州市多年来一直坚持土地使用制度改革与旧城改造相结合，运用级差地租原理改造建设市区的主要干道和旧屋区，建设了大批路、桥、城市绿化、环境保护等项目，旧城改造面积达到三分之二以上，城市居民人均居住面积达到了10平方米以上，在全国省会城市和沿海开放城市中处于领先地位。三、服务于企业改革，促进了企业战略重组和产业升级。党的十五届四中全会关于国有企业改革和发展的决定，提出要对国有经济布局进行战略调整，对国有企业实行战略改组，实行投资主体多元化，这为我们用市场手段配置城市存量土地，特别是盘活存量工业用地提供了有利时机。我们抓住这一机遇，把推进土地使用制度改革和国有企业改革有机结合，有利地支持了企业的改革和发展。一是土地资产的注入，有助于增大国有资本总量，壮大国有经济。据不完全统计，1996年至2001年底，原国家土地局、国土资源部直接为240多家国有改制企业处置土地资产9.7万多宗，涉及面积17.42万多公顷，显化土地资产1600亿元。地方各级国土资源管理部门处置的国有土地资产量就更大。浙江省改革开放以来累计为9038家国有改制企业处置土地资产21万多宗，面积2600公顷，显化土地资产200多亿元。二是现企业土地资产有助于安置职工，维护社会稳定。李岚清副总量曾指出：土地资产是国有企业改革的靠山和原动力。近年来，纺织企业压锭重组、破产企业职工安置和企业债务转权转股等，都充分有效地运用地土地资产政策。四、大力推进土地有偿使用，发挥了土地资产在推进城镇化进程中的重要作用。随着土地使用制度的深化，各地大力推进土地有偿使用，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，显化土地资产价值，为城市建设和小城镇发展提供了源源不断的资金保障。据统计，到2002上半年，全国累计收取土地出让金已达6000亿元。这些资金对改善城市基础设施，完善城市功能，吸纳外来进城人口，发挥了重要作用。近年来，各地推进土地有偿使用的力度进一步加大。特别是近两年以来，各地都把推进经营性使用权招标拍卖工作作为经营城市土地、规范土地市场秩序的重中之重来抓。2001年，全国30年省、自治区、直辖市（除西藏外）开展国有土地招标拍卖挂牌工作的市、县已达1435个，土地价款492亿元。今年上半年，全国31个省、自治区、直辖市均开展了这项工作，招标拍卖挂牌出让的土地价款超过300亿元。浙江、江苏、广东、河北、山东等省走在全国的前列，5省招标拍卖挂牌出让的土地价款超过191亿元；西藏藏族自治区实现了经营性土地招标拍卖挂牌出让零的突破，招标拍卖挂牌出让国有土地6宗，土地价款778.02万元。2002年5月，我部又正式发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（部11令），招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度作为我国的规章制度，作为党纪、政纪正在全国得到贯彻落实，并取得初步成效。五、改善了投资环境，促进了改革开放。土地无偿使用，不符合国际惯例。通过开展土地有偿出让、转让等工作，用地者依法获得的土地使用权得到充分保障，消除了外商疑虑。改革开放以来，各地通过土地使用制度改革，在改善投资环境、吸引外资等方面创造了不少有益的经验，如通过土地资本运作，加强城市基础设施建设，“筑巢引凤”；利用外资进行土地项目开发，“引鸟筑巢”等等，使外商更加踊跃到中国投资。土地有偿制度的实施，不仅可以缓解国内资金短缺，而且还可以安排大量劳动就业，引进先进的技术和管理经验。实践证明，党中央、国务院确立的土地使用制度改革、加强土地资产管理的方向是正确的，符合我国国情，适应建立社会主义市场经济体制的要求，并且已取得了显著的经济和社会效益。一、改革历程（一）农村土地使用制度改革1979年中共召开十一届三中全会，确定以经济建设为中心，实行改革开放。改革首先在农村推开，实行家庭联产承包责任制，其核心内容就是改革农村土地使用制度。中国农村土地属于集体所有，过去由集体统一经营。改革以后，逐步按人口或劳力承包到个人，以家庭为单位分散经营，同时保留某些环节的集体统一经营。80年代中后期，为稳定农民对土地制度的预期，中共中央明确提出，土地承包关系15年不变。90年代中后期，又提出30年不变，并于2003年在法律上加以确定。2008年，中共中央十七届三中全会进一步明确，土地承包关系长久不变。80年代到90年代中期，农民承包土地要向国家交农业税，向集体经济组织交一定的费用。90年代中后期，为了防止基层乱收费增加农民负担，政府决定将农民上交集体的费用纳入农业税，税外不再收取任何费用。2005年前后，政府又根据党中央的决定，取消了农业税。这样，中国农民务农种地，不再有任何负担，相反，国家还给农民种种生产性补贴。随着工业化、城市化的发展，越来越多的农民脱离农业、农村，其中有的人把土地或转让或转包或转租给别人，农地流转市场逐渐发育、活跃。80年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1-2%，90年代末达到4%左右，现在已经达5-6%。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%左右。中国的农地市场，交易的不是土地所有权，而是承包经营权。（二）城市土地使用制度改革中国宪法规定，城市土地属于国家所有。改革开放前，城市土地由用地单位无偿、无限期使用（但真实的经济关系并不像表面那样），不存在土地市场。80年代中期，从扩大企业自主权入手开始城市土地使用改革。随着企业逐渐成为自负盈亏的市场主体，无偿、无限期使用土地的弊端逐渐暴露，改革城市土地使用制度的任务被提上日程。80年代末到整个90年代，采用多种形式，实行城市国有土地有偿使用制度。主要形式有：出让、出租、入股、资本金挂账，等等。这些形式，都是国家向用地者有偿让渡土地使用权，属于土地的一级市场。以出让方式取得土地使用权的单位或个人，在土地使用期内，可以转让、转租土地使用权，可以凭土地使用权向银行抵押贷款，这些都属于土地的二级市场。中国城市土地市场交易的，也只是土地使用权，而非所有权。在较长时期内，城市国有土地仍大量采用划拨方式，但有偿使用的比重逐渐加大。到90年代后期特别是进入21世纪以后，新增城市建设用地主要是以有偿使用方式供应了，但仍保留一定比重的划拨使用方式。在有偿使用方式中，出让方式比重越来越大，出租等其他有偿使用方式比重越来越小。以2007年为例，全国新增建设用地125735.31公顷，其中出让92390.94公顷，占73.48%；租赁和其他有偿方式624.34公顷，占0.5%；划拨32720.03公顷，占26.02%。就是说，现在每年新增加的城市建设用地中，约3/4由政府采用市场交易方式，向用地者供地；约1/4仍采用计划方式供应。（三）土地管理改革为了培育和规范土地市场，中国政府不断加强和改进土地管理。1.1986年成立国家土地管理局，统一管理全国城乡地政；1998年组建国土资源部，进一步强化对土地资源、矿产资源和海洋资源的管理。2.土地管理的基础业务从无到有，不断拓展完善。土地利用规划、土地资源调查评价、地籍调查、土地登记发证、地价评估、土地整治、耕地保护、土地督察等逐步建立健全。技术手段也越来越先进，计算机技术、卫星遥感技术、卫星定位技术等，已在土地管理中广泛应用。3.30年间，适应土地使用制度改革的需要，陆续修改了宪法，制定了土地管理法、农村土地承包法、物权法、城市房地产法，及其配套的法规、条例，初步形成了土地法律体系。二、巨大成绩（一）农村农业土地使用制度改革（家庭联产承包责任制），使农民的利益与生产成果紧密联系，极大地调动了广大农民的积极