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第三讲西方国家公务员制度的产生和发展一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景西方公务员制度是在中世纪的特定环境中发展起来的。与中国秦朝以后高度集权、大一统的国家结构不同，中世纪的欧洲是一个分散、诸侯割据的松散封建国家。一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景分散的社会结构反映在西欧中世纪政府组织就表现为：君主力量薄弱、教会地位较高；封建邦国中诸侯权力巨大，各自为政，整个国家的政令无法统一；教会的政治影响力巨大，限制了社会思想的解放与发展；不存在专职的公共管理人员即文官：例如，英国的官吏都由教士和官吏兼任；法国的官吏则由封建诸侯的家臣担任。一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景中世纪时期国家政府的职能与相当简单，只是承担最基本的维护社会秩序和稳定的功能，社会服务职能相当有限；中世纪晚期之后，随着资本主义生产方式的，政府的职能有所扩张，例如市场管理职能，但是这些新职能的行使主要是以荣誉职位的形式表现出来。一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景14世纪末以后，西欧的社会、政治和经济结构开始发生剧烈变化，城市手工业、商业、金融业开始发展，城市的地位开始上升，政府的管辖范围也开始扩大，政府的职能也开始扩充，相应的也产生了对新的政府组织结构的要求；一、西方国家公务员制度的产生和演变（一）西方国家公务员制度产生的历史背景在政治、社会和经济发展对新的政府组织结构的要求中，就出现了由君主直接任命和指挥、协助君主进行统治、只对君主负责且依赖君主的俸禄的文官阶层。资本主义生产方式的兴起也打破了过去封建国家中基于身份才可以担任官员的限制，普通民众也可以加入官员的行列。1776年美国《独立宣言》、1789年法国《人权宣言》都强调天赋人权、人人平等、公民是国家的主人。社会教育水平的提高，也使得越来越多的民众具备了担任公务员的基本素质。一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变1、专制君主——恩赐制时期14世纪末以后，在西欧国家中的英国最早出现文官阶层，但是此时的这种文官阶层被视为国王的私人奴仆（servant），其开支也是由国王恩赐，政府各部门的工作经费也被列在“宫廷开支”之中，因此这些文官也被称作crownservant，这也是后来的publicservant的由来。法国的职业文官群体的出现也与法国的封建集权国家的建立有着密切关系，为了加强对军队和地方政府的控制，16世纪起，国王开始在军队和地方政府（省）中派驻官员，其官职的获得和俸禄都由国王负担。德国的公务员制度发展起步较晚，但是发展迅速。在17世纪中叶的时候，普鲁士国王开始将军队的管理制度应用于政府的财政、邮政等行政事务中，这些文官同样由国王任命，并且服从、效忠于国王。一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变2、资产阶级权贵——个人赡恩时期1688年“光荣革命”以后，英国最早确立了君主立宪制政体，官员的任免权开始由国王交到国会的手中，出现了议会和国王共同控制官员任免权的情况。但是在这一时期，因此私人关系任免官员甚至卖官鬻爵的现象开始出现，政府的官职成为了高级政治领导人个人赡恩的工具，个人关系成为了官员任命中的重要标准。这种现象很快也漫延到其它资产阶级民主国家中。一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变3、政党政治——政党分赃时期进入19世纪后，资产阶级民主国家的议会民主政治进一步深入发展，随着议会在国家权力体系中的最高权力地位的建立，政党政治也开始发展起来。在这种政党民主政治的发展过程中，首先是英国的两党制开始形成。但是在这种两党制的政治体制中，如果在民主选举过程中出现了执政党的变更，新当选的执政党往往会将政府的行政人员进行大规模的换班，新当选的执政党将官职作为政治战利品，公开地进行职位分赃。这在造成了行政机关的人事组成和工作严重不稳定现象的同时，也造成了行政机关工作人员素质的严重下降。一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变3、政党政治——政党分赃时期政党分赃制大规模的出现是在美国。例如美国第二任总统约翰·亚当斯在下台前几个小时里任命了大量的联邦党官员（马伯里诉麦迪逊案）。到了1829年安德鲁·杰克逊任职的时候，在其八年任期内，他用本党党员更换了五分之一的政府官员。类似的情况也发生在法国，但是当时法国实行的是议会内阁制，因此单个政党控制议会多数因此控制政府的情况很少出现，所以相对于美国的政党分赃制而言，法国的政党分赃活动不那么严重。但是执政党的议员甚至党员还是有更好的机会担任政府职位。一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变3、政党政治——政党分赃时期西方文官制度政党分赃制的兴起有着其深厚的历史背景。当时的资本主义生产方式和资产阶级对国家的统治权已经得到了牢固的确立，封建贵族与资产阶级之间的对立冲突已经不再是国家政治生活中的主题，相反，资产阶级内部的政治冲突还是占据了主要的政治舞台，政党政治开始出现，政党分赃制也有了其用武之地。政府的功能的大大扩张，掌握政府职位也成为了保证相应政党政治影响力的有效手段，因此执政党对于在政府职位上安插自己信任的人员非常重视。随着民主原则的深入人心、普选制度的确立，担任政府职位被认为不再像过去一样需要高不可攀的个人素质，相反，是人人都可以胜任的工作，因此政治竞争并且政治竞争的胜利者攫取公职一度被认为是天经地义的事情。一、西方国家公务员制度的产生和演变（二）西方文职官员制度的演变3、政党政治——政党分赃时期政党分赃制的盛行造成了官职严重腐败的现象，买官卖官现象普遍存在，损害了政府的权威；政党分赃制的过度实行扩大的选举活动带来的政治震荡影响，甚至影响到政治秩序的稳定。政党分赃制的过度实行也使得政府工作尤其是行政工作缺乏效率甚至是人才。二、西方主要国家公务员制度的建立过程在这种历史背景下，尤其是在政党分赃制过度发展的背景下，西方各国开始根据本国的具体情况建立现代公务员制度，其中两个标志性的制度设计是：政务官与事务官相分离制度考试择优录用制度二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国在资产阶级革命以前，国王集立法与行政权于一身，所有的官员都是国王的臣仆而非国家的公仆。17世纪末，“光荣革命”之后，议会的政治统治地位获得了实质性地发展，为了防止国王通过官员任命权干涉议会活动。第一个阶段是限制行政机关的工作人员担任议会职务，限制行政机关对立法机关工作的干涉。例如在1701年《王位继承法》中规定，“凡受国王的任命及得到国王年金者，皆不能当选为下院议员。”但是各部大臣例外，这样可以使得议会更好地控制政府各部。政务官与事务官的区分滥觞于此。第二个阶段从19世纪开始。当时随着议会制度的不断完善，重要官员的任免皆为议会多数党掌握，政党分赃制同样开始被运用，带来了一些负面效果，开始出现了改革政党分赃制的呼声。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国1805年，财政部设立第一个常务次官（事务官），其地位相当于副大臣；1830年，重要的几个政府部门都开始设立常务次官，很快所有的政府部分都接受了这种作用；英国政府官员正式被区分为两大类：政务官与常任官员。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，随内阁共进退。常任官员包括常务次官、副常务次官等，不与内阁共进退。这种区分开始有利于新旧内阁更替时政局的稳定和工作的连续性，并提高政府的工作效率。英国政务官和事务官这两种制度开始正式区分开来。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国1832年，英国通过了选举法，对政治体制和公务员制度进入了重大改革。1833年，政府正式开始实行官员的考试补缺制度，每有职位空缺便由四人参加考试，进行择优录取，这是英国建立公务员考试录用制度的开始。1853年，英国议会对东印度公民进行改革，改革当时该公司的高层管理人员都是通过政治关系的影响而获得职位的情况，确立了考任制的基本制度地位，并在对该公司情况进行调查的基础上形成了《麦考来调查报告》，为未来的英国文官制度改革确立了方向。《麦考来调查报告》的基本思想是通才教育、择优取官。它首先肯定了考任制的必要性；其次主张英国文官考试应当注重一般知识和能力，并且要以牛津大学和剑桥大学两所大学的课程为标准，从而为日后英国高级文官都主要出自这两所大学奠定了基础。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国1854年，财政部对英国官史作任用情况进行调查，做出《建立英国常任文官制度的报告》，提出了四项原则性建议：将政府的行政事务区分为智力工作和例行工作，其中前一类工作指行政领导和政治性职务，必须由大学生来担任；例行工作人员也要考试，但是只要求具有中学文化程度。凡初任人员都应按规定的年龄从学校毕业，并且通过进一步的竞争考试表明其具有一定的通才智力后才能被择优录用。建立功绩晋升制，并且以年资为基础稳定上升；在政府各部之间建立统一的公务员制度，使得各部之间可以互相协调和提升，从而使得文官全国一体化，有利于人才的流动和管理。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（一）英国在这些原则的基础上，政府的官员因此被区分为两大类，一类是随内阁更迭而进退的政务官，另一任是常任的事务官即文官。事务官必须通过考试的方式录用，录用后若无过失即终身任职，年老退休依法享有领取退休金的权利，事务官任职期间不得参加政党活动，从而在当时两党轮流执政的条件下可以保证行政工作的效率和基本政策执行的连贯性。1870年枢密院最终确定，除外交、内政两部以后，其他各部的职缺均应由公开竞争、考试合格者担任，否则无权享受退休金待遇，英国文官制度至此基本形成。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（二）美国1829年，杰克逊总统倡导“官职轮换说”，认为担任政党官职是选举胜利者的权利，即所谓的政治分赃制。政党分赃制实行三十多年以后，其弊端日益显现出来：裙带关系盛行，政治活动不稳定。在1872年大选的时候，两党都提出要实行功绩制，反对分赃制。但是现实中的改革进行非常缓慢。1881当，当时的加菲尔德总统被一名求职不成功者暗杀后，对文官制度的改革终于被摆上了政府议事日程。1883年，联邦国会终于通过了《文官法》即《彭德尔顿法》，对美国的文官制度进行了全面改革，确立了美国现代文官制度的基础。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（二）美国《彭德尔顿法》的内容：1、规定了政治任命官职与非政治性任命官职的区别。选举性官员、非行政部门的官员须经参议院同意而任命的官员以及政府雇用的一般工人，均不在文官之列。文官不得进行政治性捐款和参与任何政治活动，不得因拒绝从事这类活动而被免职。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（二）美国《彭德尔顿法》的内容：2、公开的竞争性考试为选拔文官的手段，且录取官员须遵循从高分到低分的择优原则，在正式任命以前应当有一个试用期，应该者不得提供参议员或众议员写的推荐信。必须有不少于10%的联邦文官应通过上述途径产生，且总统可以视以后的发展情况不断增加这类职位。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（二）美国《彭德尔顿法》的内容：3、由总统提名经参议院同意任命三人组成文官委员会，且不得来自于同一党派，协助总统制定有关文官制度的规则，督促有关部门实行，各州也要设立成员数不少于三人的考试委员会，每年举行两次文官录用考试，在整个联邦内的各种工作由文官委员会统筹进行。二、西方主要国家公务员制度的建立过程（三）德国德国早在19时期就形成了职业公务员制度，其中表现为以上三个特点：官吏的出版多是中产阶级，封建贵族与大地方无法再操纵甚至垄断对政府职位的垄断；官吏视其职业为终身事业，并以专门知识为任职条件，使得公务员制度趋向于专业化与功绩化；公务员最重要的义务被认为是严格按照法律的规定办事，遵章守法是公务员最重要的义务二、西方主要国家公务员制度的建立过程（四）西方国家公务员在历史发展中逐渐形成的一些基本组成制度：1、连续性和职业常任制