新预算法解读

《预算法》修订解读《预算法》修订解读一、预算与预算法二、新预算法的修订为何一再推延三、新预算法修订的主要问题四、新预算法的修改的主要内容五、新预算法下行政事业单位如何进一步做好预算工作引言2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称《决定》），并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行。一、预算与预算法（一）预算是什么？•简言之：预算是法定的国家财政收支计划。对预算的深入理解1、预算不只是经济问题，而是政治问题•“国家的钱袋子”•政治权力的核心•国家政治体制的血液循环系统2、预算是连接政府与国民的纽带，是社会各阶层、各集团的利益中枢利益博弈与分配——了解一个国家看预算就可以3、预算是一国政府治理社会的工具，也是一国社会治理政府的工具4、预算是立法机构对政府的授权，也是政府对立法机构的责任状•政府须不折不扣地执行预算前提：分权重点：预算约束•缺乏预算约束的政府是危险的。这样的政府，对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁…•（二）预算法是什么？•预算法是财政法的核心•民主的财政是法治国家的基石•“宪法之下，万法之上”•“经济宪法”•预算法的作用：控制公权力滥用二、预算法的修订为何一再推延？•为何要修订预算法？•原《预算法》通过之时还是市场经济初创时期。•现在，公共财政改革已经从最初的构建框架到现在较完善的公共财政体制，无论从实践还是从理论来看，《预算法》的修改已是势在必行。•政府预算编制、执行、监督等的一些实践和改革意图，也需要在《预算法》中得到体现。•中国真正意义上的公共财政预算改革是从1999年开始的，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，多年来财政预算出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。预算法修订时间表•1997年动议修订，提出修订草案，未果。•2004年全国人大正式启动修订工作，每年召开大型会议，多次进行讨论。•2007年提出修改版，在征求意见中因分歧太大而搁置。•2010年预算法修订小组提出修改版（10版），被寄予厚望，搁置。•2011年6月全国人大预工委已将预算法修订草案移交给国务院法制办，接下来的各项工作将由国务院法制办来完成并推进，最终由法制办向全国人大提交审议。•2011年11月16日国务院常务会议讨论并原则通过《中华人民共和国预算法修正案（草案）》，会议决定将草案提请全国人大常委会审议。•会议认为，预算法自1995年施行以来，对规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展发挥了重要作用。•随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行预算法已不能完全适应形势发展要求，有必要修改完善。•会议确定预算法修订基本原则•（一）增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。•（二）健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。•（三）完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。•（四）强化政府债务管理，防范财政风险。•（五）严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。•预算法修订是敏感问题？•在目前不断深化的改革过程中，经济体制改革和政治体制改革间的联结点就是财政体制改革。•财政体制改革的核心是预算体制改革（预算法修订）•预算体制改革是政治体制改革的突破口。•是对国家政治体制的血液循环系统的改革，关系到政治体制改革的走向。•为什么《预算法》的修订如此之难？•因为预算制度是对财政支出的节制，是对政府权力的限制，使其不能随意挥动手中的权杖。它更涉及对现行公共资源的重新配置，是各级政府间、政府和部门间、政府和人大间利益权利关系的重构。•涉及各级政府以及政府和人大的财权分配。•涉及地方政府发债、预算公开、财政超收、预算监督等敏感问题。•“十二五”期间改革的一个重点就是政府转型，近年对改革在某些领域出现倒退的批评声不断，在一些地方，政府权力有扩张的迹象。行政体制改革的推动，需要进行新一轮政府限权。•《预算法》如果修改和执行到位，对政府限权的作用将不可限量。也许，正是因为预算制度可以作为行政体制改革的突破口，《预算法》修改起来才更加困难重重。三、预算法修订的主要问题•中国预算管理主要存在“三不”问题，即不完整、不规范、不严格。•现有政府收支未能全部纳入政府预算，而且已经纳入预算的政府收支也并未全部受到同样严格的预算管理与控制。•预算法的修订，将重点解决预算管理的统一完整性、预算执行的严格规范性以及预算监督的严肃有效性三大关键问题。•如何解决权力过于集中的问题是改革的关键。•修订预算法实际上就是把过于集权行政运作的体制分散在一部预算中，让其妥善处理各级政府间、政府与部门、政府与人大间的权力配置关系，同时允许更多的公民参与到预算决策和预算监督的过程中。•这实际上是分权的过程，关进笼子的过程，是法治化的过程。•预算法的修订应该是一个开放性的而不是封闭性的系统，应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与政府预算的制定和修正过程，为此而设置规范的预算报告制度、预算监督制度以及预算听证制度显然是不可或缺的。•把法治精神和良好的治理观念融入预算法的修订过程中，以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束，这才是我们真正需要的预算法。具体问题分析•（一）全国预算审批时间错位问题•现行《预算法》第一章第十条规定，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。•全国两会审议预算报告时间是3月初。•预算尚未被批准便已开始执行•严肃性？保障执行？监督？•按照现行法规，政府只要笼而统之地向人大报告即可。这样的制度安排导致大量财政资金游离于人大监督之外。•现象——•很多地方政府在年初提交人代会审议的预算草案，和次年提交人大常委会审议的决算草案存在很大偏差，有的地方预算占决算的比重不到50%。•（二）怎么样来设置预算权力？•预算权力是分权制和分享的关系。•人大、政府和公民分享预算权。预算审批是人民代表大会的权力，预算的执行是政府的权力，对预算进行监督，然后看绩效究竟如何，这是民众的权利，不能少了任何一方。••在预算权的配置上，我们现在的预算法中预算的编制是由政府行政机关来负责，而预算的审批是由立法权力机关负责。•但目前预算法框架中对于预算的调整权、预算的修改权和预算的决定权等的配置，都主要还是落在政府行政机关。•如何使预算权的配置更加有效？•应该重新考虑预算调整权和修改权归位于人大的问题。•(三)人民代表大会应具备哪些相关能力？•人民代表大会应该有自己的预算信息来源渠道，应该有专门的机构处理跟预算有关的信息。•例：美国•美国国会设预算委员会，拨款委员会，筹款委员会和预算办公室；美国总统下面有预算与管理办公室，财政部。•预算办公室（CBO）•专业的、非党派的机构，成立于1975年，没有审批权。其职责是为国会两院提供客观、专业、及时、非政治化的分析，这些分析有助于经济和预算决策。国会预算办公室对经济与预算有独立的分析与预计，并独立地编制一整套预算，供国会参考。•简单地说，国会预算办公室的任务，主要是为参、众两院的预算委员会、筹款委员会、拨款委员会提供辅助性服务，给总统的预算挑毛病，另外也应国会的要求研究预算和经济方面的有关政策。•中国预算每年开两会时才审议，审议的过程理论上是一天半，但在这一天半要审议三个报告（政府工作报告、预算报告、发改委报告），每个平均起来也就是半天时间。•代表对预算的兴趣在慢慢降低。•人大对于预算草案的审议被认为是“象征性的审议”。从2005年起，各级“两会”不再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也不够充分，每年审议后的10几处修改，往往只是标点和字眼。•社会公众对政府怎么花钱、征税非常关注，但大多代表们对此关注不够，这形成了一个反差。•人大代表跟公众所想的不是一回事，如何代表人民？•如何提高人民代表的素质，提高其审议（看懂）预算的能力？•代表的组成、来源都需要进行改革。•期待：人大开会，不是听报告，不是鼓掌，而是专门审预算。•（四）央地权力调整问题•现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。•该法同时规定，中央和地方实行分税制，各级预算应做到收支平衡。•问题：中央和地方财权和事权分配上的不统一。迈向现代财政的坚实一步迈向现代财政的坚实一步新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破。迈向现代财政的坚实一步预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。四、新预算法的修改的主要内容•（一）全口径预算体系：“横与纵”•（二）财政管理体制：“进与退”•（三）预算的公开透明：“粗与细”•（四）地方政府举债之门：“开与关”•（五）国库管理权之争：“经与代”•（六）法定性支出：“存与废”•（七）人大预算审查监督：“实与虚”（一）全口径预算体系：“横与纵”•预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。为此，新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条），各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条），从而在法律层面上确立了全口径预算体系。•全口径预算体系，从横向上来讲，即预算的组成，是包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”；从纵向上来讲，就是每一级政府一级预算，预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”（二）财政管理体制：“进与退”•财政管理体制是规范各级政府支出责任和财力分配关系的制度，是国家财政的基本制度，与政府预算有着紧密的联系，也是预算收入和支出管理的基础。只有明晰政府间事权和支出责任，理顺中央和地方收入划分，实现上下级政府的财力余缺的有效调节，才能实现财政预算制度的有效运转。•当前，财政转移支付中存在的主要问题是规模过大、项目繁杂、配套过多、资金下达不及时等问题。为此，新预算法从三个方面对规范了财政转移支付制度。一是明确了转移支付的功能定位，即以推进地区间基本公共服务均等化为目标，以一般性转移支付为主体。二是规范了专项转移支付，要求设立要有法律依据、运行要有定期评估和退出机制、资金配套要有严格限制。三是规范了转移支付的预算，要求编制要符合规定的标准要求，下达时间要符合规定的时限等。（三）预算的公开透明：“粗与细”•近年来，社会各界对预算公开的呼声日高，对“晒政府账本”形成了广泛的共识和强烈的诉求。新预算法在总结近些年来预算公开实践的基础上，从预算公开的内容、时间、解释说明以及法律责任等对预算公开的规定进行了全面的细化规定。•一是规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。•总之，从预算公开的规定中可以看出，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。（四）地方政府举债之门：“开与关”•根据审计署对全国中央、省、市、县、乡五级政府债务情况的全面审计结果，截至2013年6月底