第二章 行政环境

第二章行政环境有土地肥沃的农村经济环境土地贫瘠的西部农村经济环境灯火辉煌的繁华城市经济环境•我国的政治环境中国特色的文化的环境56个少数民族第二章行政环境•本章的内容：•第一节行政系统与外部环境的互动分析•第二节经济和政治环境对行政系统的影响•第三节文化、民族和宗教环境对行政系统•的影响•第四节自然环境和国际社会环境对行政系•统的影响•第五节创建良好的外部环境•第一节行政系统与外部环境的互动分析•一、行政环境的含义•二、行政环境的构成•三、行政系统与外部环境的互依性•四、行政管理与行政环境相互作用的基本内容一、行政环境的含义•（一）行政环境提出•1、行政生态学产生的社会背景•生态学形成与19世纪末20世纪初。由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。1947年，美国学者约翰、高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。•2、行政生态学产生的理论依据•（1）达尔文的生物进化论与生态学，生物会选择适合的环境：北极熊•（2）马克思主义哲学为行政环境问题的科学解决提供理论依据：环境的改变和人的活动在实践基础上的一致；经济基础对政治上层建筑的制约作用。•（3）1947年，美国学者高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。•1957到1961年，利格斯分别发表《比较公共行政模式》、《公共行政生态学》等论著。在这些论著中，把行政现象、行政行为与行政的各个环境背景联系在一起。•（4）弗雷德.W.利格斯•行政生态的五个要素分别是：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。这五种要素之间不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影响的•从社会经济出发，将行政模式分为：融合型、衍射型、棱柱型相互渗透•（二）行政系统的界限•行政系统的界限是把行政系统从外部环境中分离出来，又把两者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中介环节。•（三）行政环境的含义•行政环境，影响行政系统存在和发展的要素总和。包括外部环境和内部环境。本章重点将外部环境。•行政系统，是指由行政组织和行政人员组成的、具有活力的行政现象和行政过程。行政管理内部系统输入输出行政系统的界限•二、行政环境的构成•1、从地域上分：国际环境和国内环境•国内环境：经济、政治、文化、人口民族历史传统等•国际环境：由于各国联系密切，国际交流非常频繁，•所以，影响很大。•举例说明国际行政环境对行政管理的影响：•a.1973年中东战争，石油输出国把石油减产、禁运、•提价等作为战争的武器。迫使英、美设立的行政部门能源部。•b.国际环境的和平与发展，我国的改革开放•C.国际组织，妇联、联合国、协会等等•2、从内容上分：自然环境和社会环境•3、社会结构上：物质经济、政治法律和精神文化环境•4、作用过程分：行政外部环境和行政内部环境•5、影响范围上：宏观行政环境、微观行政环境和中观行政环境选择需要财三、行政系统与外部环境的互赖性行政管理内部系统人信息物塑造四、行政管理与行政环境相互作用的基本内容•行政环境的存在和发展，必然经常向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源输入，行政系统经过加工改造后输出政策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。行政环境和行政系统之间的相互作用就围绕这需要提出和需要满足以及两者的循环往复而展开的。行政环境的需求行政系统加工输出政策、计划、法规等行政产品反馈•行政管理与行政环境之间是怎样相互作用？•1．行政环境制约和影响行政管理系统及其活动•首先，行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础。•其次，行政环境决定行政管理的目标、内容和性质。•第三，行政环境决定行政管理的方式和方法。•2．行政管理反作用于行政环境•积极的作用：良好的行政环境能为行政管理提供有利条件；•消极的作用：不良的环境对行政管理则起限制作用。•因此，行政活动影响和作用于行政环境因素，促进行政环境的改善。•3、充分发挥行政管理的能动性（对行政环境的利用和改造）•（1）行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极地利用和改造行政环境。•（2）包括行政权力在内的国家权力，能利用法律的、经济的、政治的和舆论的手段等最大限度地调动一切物质和精神的力量，能最广泛地动员和组织人民群众，促进行政环境的迅速发展。如今年经济发展速度保持在8%的速度。•第二节经济和政治环境对行政系统的影响•一、经济环境对行政系统的影响•二、政治环境对行政系统的影响第二节经济和政治环境对行政系统的影响•一、经济环境对行政系统的影响•（一）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响•1、生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质•2、生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置•3、生产力发展状况提供行政系统运行的物质基础•4、人口发展状况影响着行政系统的发展战略和口管理功能•（二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响•1、基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化如,生产资料所有制形式•2、具体的经济体制影响行政系统功能配置和运行模式如,市场经济体制要求政府职能转变以及效率的不断提高。•二、政治环境对行政系统的影响•（一）国体直接决定着行政系统的基本性质如,我国是人民民主专政的社会主义国家•（二）政体规定了行政系统的具体形式和地位如,我国是人民代表大会制度，西方议会制政体采用内阁制式等•（三）政党制度影响行政系统稳定性和完善程度如,一党制国家、两党制或多党制国家等，我国是中国共产当领导的多党合作制•（四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度。如，在专制的政体中，政治权利高度集中于独裁者一身。民主制国家中，决策与执行的民主化、科学化程度高。（五）政治形势稳定程度影响着行政系统的运行状态1、政治不稳定造成行政系统的既定目标无法完成。（稳定是前提、改革是动力、发展是硬道理）2、政治不稳定造成行政系统内部各部门或各层次忙闲不等3、政治不稳定造成行政系统信息沟通的困难4、政治不稳定造成行政系统大乱已有的工作程序、破坏行政人员的心理平衡•（六）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位如，法律规定国务院是最高国家行政机关，它由全国人大产生，对其负责，实行总理负责制。•（七）法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平•第三节文化、民族和宗教环境对行政系统的影响•一、文化环境对行政系统的影响•二、民族环境对行政系统的影响•三、宗教环境对行政系统的影响第三节文化、民族和宗教环境对行政系统的影响•一、文化环境对行政系统的影响•（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响•1、不同国家对行政系统的管理范围有不同的期望如，自由资本主义阶段和垄断资本主义阶段期望不同我国从计划经济时期到市场经济时期期望就不同•2、不同国家对行政系统的输入、输出有不同的期望如，依附型行政文化为主的国家，社会对政府输出有较大期望；参与型行政文化为主国家，社会对政府的输入有较大取向•3、对行政系统认同程度决定群众参与行政输入方式的差异如，人民对政府、特别是中央政府有强烈的认同感，人民以法制轨道、以温和和方式提出•（二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响•1、血统论的行政文化，行政首脑的权力来自世袭。如，英国的皇室至今存在，我国封建社会皇位继承等•2、唯意志论的行政文化，行政首脑的权力来自超人意志如，希特勒；•3、法治论的行政文化，行政首脑的权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认权力由法律所赋予，法律是公民一致的具体表现，只有法律才有至高无上的权力•（三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响•1、人治观念人治观念主张好人政府、贤人政治，主张政治道德化。•2、法制观念主张将公民和政府的权利与义务用法律形式加以固定，依法行政（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响•1、特殊的人际关系观念在传统农业社会里，人们之间的接触仅限于狭小的小团体范围内，这影响行政系统的决策，影响着行政系统人事工作等。•2、普遍的人际关系观念在现代工业社会里，人类生产、生活日益社会化，人们的交往越来越广，人际观念发生变化，反映在行政系统内，就是重视人的业绩、品德与能力，而不是与领导的特殊关系。•（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响1、行政道德指导着行政系统成员的政治方向有独立的行政人格，用正确的世界观、价值观、人生观指导行政行为，堵截腐败等2、行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度如，公务员义务有，忠于职守、秉公手法、不徇私情、廉洁公正等。•二、民族环境对行政系统的影响•（一）民族环境影响政府的民族政策及相关的行政机构设置如，民族问题复杂国家都设专门部门负责少数民族事务（二）民族环境影响着行政系统的体制如，一个国家若干实力相当的几个民族组成，没有一个民族能政治上去的绝对优势，就需要分权。•（三）民族环境制约行政系统权力的行使如，行政系统在民族地区运用权力时，必须考虑民族环境。我国计划生育政策在少数民族地区不使用•（四）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小行政系统的是否具有凝聚力很大程度上取决于民族环境是否和谐。•（五）中国的民族环境对政府行政系统的影响我国形成“大杂居、小聚居”的局面。各民族人民都是国家主人，享有参与国家管理的平等权利，各民族之间没有根本利害冲突，指一些局部的不同利益要求、价值观念与生活方式上的差异。这为行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。•三、宗教环境对行政系统的影响•（一）宗教制约行政系统的机构设置和职权形式如，伊朗提出的所有国家机器必须伊斯兰化的主张，重要领导职务必须信奉伊斯兰教的穆斯林担任。•（二）宗教推动或妨碍行政系统的管理活动积极作用，由于教徒信仰、目标一致，很容易团结，在爱国主义旗帜下动员教徒积极参加国家建设。消极作用，宗教宣扬宿命论、寄希望于来世的观念使人们安于现状，不思进取影响行政效率。•第四节自然环境和国际社会环境对行政系统的影响•一、自然环境对行政系统的影响•二、国际社会环境对行政系统的影响第四节自然环境和国际社会环境对行政系统的影响•一、自然环境对行政系统的影响•（一）地球环境影响人类文明形成与发展，制约行政系统的发展模式如，中国内陆河流密布、土壤肥沃，比喻耕作，使中国成为农业大国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又制约其对外交往，使中国长期成为封闭、半封闭的国家，助长了封建专制的长期延续。如，美国两次世界大战的战火均未延到美国本土，对行政系统的连续性和稳定性有重要意义。•（二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥国土面积大小一般于自然资源的丰裕程度成正比。•（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统部门设置与功能体系如，我国能源部回赠在酝酿成立•（四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统的稳定状况国家领土的地理形状，可分为紧凑型、破碎型、狭长型、方块型和圆型。紧凑型、方块型和圆型国内交通路线最短，经济发展最易平衡，民族最易团结，最有利于行政系统的稳定和权威性。•（五）地理环境制约政府的国际战略及其相应的功能组织如英国，促使他采取以发展海军为主的进攻性国防战略。如瑞士，地处内陆，没有出海口，处于德、法两个强国之中，缺乏安全感，又不能和任何一方结盟，而激怒另一方。于是以发展陆军为主的、中立的、防御性国防战略成了瑞士的战略目标。回想我国的地理环境，东部沿海地区与西部地区的差异，做出沿海开放城市的战略部署，改革开放以深圳作为突破口的战略部署等都与地理位置有关。•二、国际社会环境对行政系统的影响•十一届三中全会提出改革开放的国际环境是什么？•（一）国家间的密切交往，影响着各国行政系统的职能、政策及机构如，现代国家大多把外交部、国防部置于各部之首。•（二）重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构如美国在海湾战争结束就设立了重建委员会，•（三）国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构如，生态环境污染、关税保护、邮政通讯、打击国际贩毒、救济国际难民等，各国都