新一轮国企改革政策解读_

46中国勘察设计本期话题NowadaysTopic今年9月，国企改革“1+N”顶层文件中的“1”，即《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“22号文”）正式公布。随后发布了《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称“54号文”）。两个文件的出台标志着新一轮国企改新一轮国企改革政策解读上海天强管理咨询有限公司改制并购专业小组革顶层设计政策开始进入密集发布期。为了帮助读者更加深入、系统地了解国企改革“1+N”政策及此番出台的两个重磅文件，笔者针对“1+N”政策体系架构、已出台的两个重要文件的政策要点及影响等方面进行了梳理与分析，以供参考。2015.1147国企改革“1+N”政策体系概况所谓国企改革“1+N”政策，即指国企改革的顶层设计方案，是指导新一轮国企改革的主导文件及一系列配套文件的统称。其中，“1”是指《关于深化国有企业改革的指导意见》，即指导新一轮国资国企改革的龙头文件；“N”则指与龙头文件配套的指导国资国企改革各专项领域的若干个政策文件，其具体数量将视实际情况和需要而定。目前已出台的配套文件除了最新发布的54号文件，还包括早前已发布的《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》、《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》以及《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》等文件。预计，后续还将陆续出台关于国有企业功能界定与分类、国有资本投资运营公司设立、混合所有制企业实施员工持股等专项领域的政策文件。48中国勘察设计本期话题NowadaysTopic22号文件要点解读22号文件是指导新一轮国资国企改革的综合性主导政策，从国企分类改革、完善现代企业制度、完善国资管理体制、发展混合所有制经济、防止国有资产流失、加强党的领导、创造改革环境条件等7个方面系统阐述了党和国家对新时期国资国企改革的主要方针政策。该文件值得关注的要点包括：1.市场化方向改革是贯穿文件全文的主线。22号文件重点突出了市场作用，强调国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，这与党的十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定作用的政策导向一脉相承。“市场”两字在文件中出现多达35次，也从另一个侧面说明了国家对坚持国有企业市场化方向改革的坚定态度，目的是促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。2.强调增强活力和强化监管相结合，体现“放”与“管”的辩证统一。增强活力就是要切实推进简政放权，还权于企业，可以期待随着相关专项领域配套文件陆续出台，还将有更多强有力的措施来保障企业经营自主权落到实处。强化监管说明新一轮国企改革不会只是单向放权的过程，尤其是在坚持党的领导和防止国有资产流失这两道高压线领域已率先出台相关政策文件。“放”与“管理”两手抓、两手都要硬，诚然有其合理性，但也可能会在实际操作中给企业带来困扰——如何把握“放”、“管”之间的尺度？政策文件中提出的建立监管权力清单和责任清单或许是个好思路，期待两个清单能够尽快出台。3.首次提出分类推进国有企业改革的思路，标志着国家对国有企业改革认识上升到新的高度。提出分类推进国有企业改革思路，说明国家对国有企业改革的复杂性有了更为深入全面的认识，通过合理界定国企功能、划分国企类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，能够有效提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，避免过去改革政策容易出现的“一刀切”、难操作等弊病。4.管资本为主完善国有资产管理体制的思路得到细化，对政企分开、政资分开的改革会起到重要的促进作用。22号文件分别从推进国有资产监管机构职能转变、改组组建国有资本投资运营公司、推动国有资本合理流动优化配置等方面细化阐述了如何以管资本为主完善国有资产管理体制的具体思路，预计各级国资委将面临新一轮自我再定位、再改革的压力挑战。管资本为主的监管思路调整的最终落实效果如何，还有待观察。5.完善公司法人治理结构被突出强调，抓住了国企改革的关键着力点。22号文件提出，重点推进董事会建设，“要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预”，“落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任”。另外，22号文件还就建立国有企业领导人员分类分层管理制度、推行职业经理人制度提出具体指导意见。上述指导意见无疑抓住了国企改革的关键着力点，但如何把加强党的领导和完善公司治理统一起来，如何将坚持党管干部原则与企业依法行使选人、用人权相结合，还有待在后续改革实践中进行探索。6.混合所有制改革更强调务实、稳妥谨慎推进。与党的十八届三中全会决议提出“积极发展混合所有制经济”的表述有所不同，22号文件提出了稳妥推动国有企业发展混合所有制经2015.1149济。在推进方式上，更强调“要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个”。这对之前相当多省市出台的国企改革文件中提出的混合所有制改革量化目标、时间表的做法是一次明显修正，标志着未来国有企业的混合所有制改革将纳入到更加理性和稳妥的轨道上运行。7.明确员工持股仅限于混合所有制企业，且强调稳妥有序、试点先行。方案指出，探索实行混合所有制企业员工持股需要“坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进”。同时，22号文件也对持股人员范围、入股方式、操作流程等方式作了比较严格的规定。这充分表明了政策制订者对员工持股所持的谨慎态度。54号文件要点解读54号文件作为22号文件的配套文件，重点就国有企业发展混合所有制经济的总体要求、核心思路、配套措施提出细化指导意见。综合各方面专家学者对54号文件的解读点评，总体评价该文件是积极、理性和务实的，值得肯定。该文件值得关注的要点包括：1.着重强调了要进一步确立和落实企业市场主体地位，使混合所有制企业成为真正的市场主体。54号文件突出反映了政策制定者希望通过推行混合所有制改革，使混合所有制企业成为真正的市场主体的明确态度。当然，54号文件中的这一导向能否落实，还很大程度有赖于政府、国有股东观念和行为方式的转变，有赖于配套制度的完善，真正将“政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营”落到实处。2.对处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革的要求、目标、导向和方式作了进一步明确，对这类企业推进混合所有制改革有较强的指导作用。除了22号文件中已明确的混合所有制改革的三大目标（增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值）外，54号文件还提出了两大要求（市场化、国际化）和两大导向（提高经济效益、创新商业模式），有较强的现实指导意义，值得准备开展混合所有制改革的企业认真品味和研读。3.强调完善制度，保护产权，并对健全混合所有制企业治理机制进行细化阐述，一定程度上有利于消除各类投资者参与国有企业混合所有制改革的顾虑。54号文件提出，要切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，健全混合所有制企业治理机制，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。这无疑抓住了混合所有制改革成败的要害。但如何健全混合所有制企业治理机制又是混合所有制改革的最大难点之一，还有待后续实践不断探索和创新。4.强调建立依法合规的操作规则，表明政策制订者对于规范有序推进混合所有制改革的重视。54号文件从严格规范操作流程和审批程序、健全国有资产定价机制、切实加强监管等方面对国有企业混合所有制改革的操作规则进行细化明确，有利于将混合所有制改革纳入规范有序的轨道之中。其中，“通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制”是新的提法，结合“健全多层次资本市场”，预计国有企业混合所有制改革将会跟各种资本市场结合更加紧密。另外，54号文件还就分类分层推进国有企业混合所有制改革、各类非公资本参与国有企业混合所有制改革的路径方式、营造国有企业混合所有制改革的良好环境等方面提出指导意见，有较强的针对性。