亚洲开发银行(亚行)

公共部门业务绩效评估报告编制指南2006年1月业务评估局亚洲开发银行缩略语ADB–亚洲开发银行（亚行）EIRR–经济内部收益率FIRR–财务内部收益率OED–业务评估局OEM–业务评估团PCR–项目/规划完成报告PPER–项目绩效评估报告RRP–行长报告与建议TA–技术援助Disclaimer:ThisdocumenthasbeentranslatedfromEnglishinordertoreachawideraudience.WhiletheAsianDevelopmentBank(ADB)hasmadeeffortstoverifytheaccuracyofthetranslation,EnglishistheworkinglanguageofADBandtheEnglishoriginalofthisdocumentistheonlyauthentic(thatis,officialandauthoritative)text.AnycitationsmustrefertotheEnglishoriginalofthisdocument.声明:为扩大读者范围，特将该文件由英文翻译为中文。亚洲开发银行（亚行）工作人员尽力确保翻译的准确程度。但英语是亚行的官方语言，因此，该文件的英文原版为唯一具有权威性的文本。任何对该文件内容的引用，必须以其英文原版内容为准。目录页码I.总则1A.引言2B.借款人和受益人在评估中的参与2C.意见书2D.绩效评估报告的格式和定稿2E.报告的传播2II.项目绩效评估报告的内容3A.综述3B.第一章：引言31.评估目的和流程32.预期结果3C.第二章：设计和实施41.项目规划42.理由43.成本、融资和执行安排44.采购、建设和进度安排45.设计变更56.产出57.咨询专家58.贷款协定59.政策框架5D.第三章：绩效评估51.总体评级62.相关性83.效果104.效率105.可持续性12E.第四章：其他评估131.影响132.亚行和借款人绩效153.技术援助16F.第四章：问题、经验和后续行动161.问题162.经验163.后续行动16附录1.报告封面和初始页样本182.综述样本243.单项评级和总体评级样本264.经济再评估样本325.完成项目分析中的汇率和价格变动处理办法416.后续行动样本43附录1：评估规划贷款附录2：技术援助绩效评估报告的内容I.总则A.引言1.本指南就如何编制亚洲开发银行（亚行）公共部门项目/规划和技术援助项目的绩效评估报告作出了规定，1并取代亚行《项目绩效审计报告编制指南（2000年）》和《技术援助绩效审计报告编制指南（1992年）》。本指南的启用代表亚行绩效评估工作报告进一步向主要发展合作伙伴的绩效评估体系靠拢。22.与2000年颁布的《项目绩效审计报告指南》相比，评估项目成功程度的核心标准从五个减少到四个，对核心评估标准在加总过程中的适用权重和总体评级的分级点也进行了调整。此外，报告结构也发生了变化。昀后，报告标题中的“审计”修改为“评估”，以更加准确地反映这项工作。对技术援助绩效审计报告，在1992年指南的基础上进行了调整；对规划贷款评估，则制定了新的指南。3.评估是亚行项目周期的一个重要组成部分。评估主要涉及两方面的内容：（1）负责筹备和实施项目/规划和技术援助业务的业务部门的自评；（2）业务评估局（OED）的独立评估。自评需要使用一些工具，包括（1）项目/规划绩效报告；（2）项目执行过程中的检查报告，特别是中期检查报告；（3）项目/规划完成报告（PCR）；（4）技术援助完成报告；（5）国别业务绩效检查报告。除了为贷款业务作铺垫的项目筹备技术援助，亚行的政策是为所有已完成的项目/规划和技术援助编制《项目/规划完成报告》和《技术援助完成报告》。这些报告可在上查看。4.对项目和规划进行独立评估的基本工具是业务评估局编制的《项目绩效评估报告》（PPER）和《规划绩效评估报告》。这些评估报告，包括国别和部门评估以及特殊评估研究，还是业务评估局其他研究工作的素材。国别、部门和特殊评估研究主要是对与亚行业务、政策和程序相关的特定课题或者主题在更大范围内进行评估。大范围评估工作在业务评估局工作中的重要性正日益增强。业务评估局还负责技术援助的独立评审工作，评审一般采用聚类法，或者在对应的项目或者规划绩效评估报告中对与贷款有关的技术援助进行评估。为使评估结果具有参考意义，除了评估已经完成的业务，评估还必须具有前瞻性（例如，筛选对将来的业务能够参考的问题、经验教训和建议）。5.成功的项目评估工作源自项目/规划或者技术援助设计阶段设计和监测框架的制定。3该框架不仅给出了主要的绩效假设条件，也给出了在设计阶段应确定的各个层次的目标、成功指标及其目标以及衡量指标的方法。设计和监测框架的主要内容构成项目/规划和技术援助绩效报告的基础和项目实施期间其他绩效监测报告的基础，是亚行项目绩效管理系统的组成部分。绩效管理系统主要通过《项目和规划绩效报告》以及《项目/规划完成报告》提供自评工作和业务评估局随后绩效评估工作所需的信息。了解项目或者规划运行所处的政治经济环境对评估项目/规划的长期可持续性、效果和效率具有根本性的作用。1亚行私营部门业务的绩效评估采用单独指南。2调整后的指南采用了多边发展银行评估合作组同意的公共部门业务良好实践标准。3亚行在2005年把以前指南中使用的“项目框架”调整为“设计和监测框架”。框架概要中所用术语也有所变化。“目标”调整为“影响”，“目的”调整为“成果”。26.对于已编制《项目完成报告》且运行期不少于三年的已完成项目，业务评估局的目标是完成其中25%项目的事后评估。4《项目绩效评估报告》的重点包括成果及其可持续性、对项目绩效的总体评估结果以及问题、经验教训和后续建议。业务部门大约半数的《项目/规划完成报告》是由业务评估局协助编制的，目的是确保自评质量维持令人满意的水准。52004年以前，业务评估局负责所有已完成的规划贷款项目的绩效评估工作。2004年以来，规划贷款项目评估在有选择的基础上进行，重点是在此前没有进行过评估的部门或领域，或是在其他评估需要这方面信息的情况下。根据亚行信息公开政策，来年的绩效评估计划和采用的选择标准将在当年12月公布。B.借款人和受益人在评估过程中的参与7.借款人和受益人对项目的主导权是确保项目质量的必要条件。同样，通过采用参与式方法，亚行在评估项目和规划的成功程度或其他方面的时候征求借款人、执行机构和受益人的意见，这一点也很重要。多数贷款文件都要求借款人和/或执行机构编制完成报告并提交给亚行，且该报告将在绩效评估过程中予以评审。C.意见书8.在绩效评估过程之初，由业务评估团团长起草意见书，并提交业务评估局局长审批。该意见书重点阐述评估采用的方法和需要解决的主要问题。一般来说，其内容包括：（1）借款人和受益人参与的方式；（2）各项研究的必要性；（3）评级过程中采用的分项标准；（4）必要时重申设计和监测框架中的影响和成果；6（5）评估工作概预算；（6）实施进度。D.绩效评估报告的格式和定稿9.绩效评估报告的风格和格式应符合亚行的《风格和使用手册》。7一般情况下，包括附录在内的报告篇幅为16到18页，采用单行距文本。报告采用亚行设计和监测框架术语。《项目绩效评估报告》采用“产出”来描述项目带来的产品和服务，比如公路或者服务能力，且产品和服务应与《行长报告与建议》（RRP）8中的项目范围大致一致。“成果”用来描述项目的即时目标或目的。昀后，“影响”指“成果”带来的更高层次的中期成果，一般指项目完成后2到5年内的成果。10.绩效评估报告应该按照这些指南规定的结构，以确保报告内容的一致性，且便于在报告中查找信息。不过，对于特定情况，也可稍作调整。这些指南旨在为分析工作和报告编制工作提供帮助。为避免重复和赘述，突出重大问题，指南并不限制评估人员在编制过程中作出独立判断。绩效评估报告可任意引用相关项目/规划或技术援助完成报告的内容，也可为此类报告提供交叉参考。4选择工作根据按照部门划分的随机样本，并根据下列因素进行调整：（1）完成报告的评级比例；（2）累计部门覆盖率；（3）即将开始的国别和部门援助规划评估和特别评估研究；（4）累计国别覆盖率。5对在抽样过程中被选中进行绩效评估的项目以及在项目/规划完成报告阶段已经提供过深入援助的项目，业务评估局考虑对其编制简要《项目绩效评估报告》。6如果业务评估局认为目标不现实，或者设计和监测框架中产出和成果之间存在明显混淆，就有可能出现这种情况。这一要求的目的是使某些时候出现矛盾的陈述保持一致，同时有必要“解读字里行间蕴藏的含意”来确定有哪些预期成果。7亚行，2002年，《风格和使用手册》，马尼拉。8在《项目评估报告》和《行长报告与建议》中，项目范围一般从投入或成本构成角度而不是从产出角度予以描述。311.报告的初稿首先由业务评估局同事评审，然后发送给亚行相关部门、代表处以及借款人、执行机构和其他相关机构。有关反馈意见将在报告定稿过程中予以考虑。业务评估局可能会以附录或脚注形式说明与其他亚行部门和代表处、借款人以及执行机构在重大问题上的严重分歧。E.报告的传播12.所有绩效评估报告（与亚行私营部门贷款和投资项目有关的绩效评估报告除外）经业务评估局局长批准后均对外公布。如果有亚行管理层对报告的意见和业务评估局的答复，也要予以公布。对经亚行发展成效委员会评审的业务评估局报告样本，委员会主席在评审会结束后两个星期内公布评审意见概要。1995年后发布的绩效评估报告可从亚行内网或上下载。1995年前报告的副本可向亚行索取。此外，对评估工作的年度评审可视情况采用绩效评估结果。评审意见和业务评估局的其他研究报告将被录入亚行评估信息系统（目前仅限内部使用）。II.项目绩效评估报告的内容913.《项目绩效评估报告》的封面和起始页的格式请参考附录1。各章节标题如下：综述I.引言II.设计和实施III.绩效评估IV.其他评估V.问题、经验教训和后续行动A.综述14.综述部分扼要描述项目的概念和项目的产出和成果，介绍重大发现、经验教训、结论和建议，并说明总体评级情况，其篇幅一般为两页（参见附录2）。B.第一章：引言15.该章（篇幅不超过1页）包括以下两小节：（1）评估目的和流程（2）预期成果1.评估目的和流程16.本小节描述评估的目的，包括选择特定项目和评估时间的特殊原因（如有），同时也应描述为编写《项目绩效评估报告》开展的任何特别研究，然后就《项目/规划完成报告》的内容和客观性简要发表意见，特别是对项目总体评级的意见。意见的主要内容包括：《项目/规划完成报告》是否对项目的所有成果进行了评估、评估是否有依据支持、对项目和任何配套技术援助的评级是否9对规划和技术援助评估报告的特定要求在本文的附录中另有规定。4依据项目管理指南中描述的均衡评估作出。除非《项目绩效评估报告》已经注明，10否则本小节还应注明本报告编制过程中亚行相关部门和代表处的意见以及借款人和执行机构的意见均得到了考虑。业务评估局可能会在附录或者脚注中扼要叙述主要不同意见。2.预期成果17.本小节主要依据对影响和成果的陈述以及设计和监测框架设定的指标对项目进行描述，也描述关键产出和预期受益人。C.第二章：设计和实施18.本章旨在为第三章的绩效评估提供支持信息。诸如投资成本或者产出等数据应该在业务评估团、项目评估和项目/规划完成报告编制等阶段予以说明。应核查《项目/规划完成报告》的发现，在可能的情况下交叉对照说明，并提供概要表。如果业务评估团没有其他发现，《项目绩效评估报告》应陈述与《项目/规划完成报告》的发现一致的内容。在后一种情况下，《项目绩效评估报告》将描述其发现，讨论业务评估团的发现对《项目/规划完成报告》中总体结论的影响。本章包括下列小节：（1）项目规划（2）理由（3）成本、融资和执行安排（4）采购、施工和进度安排（5）设计变更（6）