城乡规划中村镇规划的常见问题与出路分析

城乡规划中村镇规划的常见问题与出路分析【摘要】本文概括了村镇规划中常见的问题，并针对对这些问题探讨了在进行村镇规划时调整行政区划的主要考虑因素，以及在执行时的注意事项。【关键词】村镇规划；矛盾分析；行政区划调整0.概述城乡规划中对土地的利用规划所考虑的主要问题是当地的自然资源、社会发展水平、历史文化基础等因素，其规划制定的目的是实现一定范围内的土地资源进行整合和管理，城乡规划是一个统筹和协调各专业部门空间建设和空间发展的空间政策平台。从内涵上看，城乡规划可细分为城乡总体规划、区域规划等类别。在这些规划类型中，村镇都是重要的组成部分，在整体的规划体系中占有最大的面积，规划的可塑性也最强。在国内城乡规划中偏向于对重心城市的规划，村镇的规划受到的影响较为被动，加之村镇的发展相对落后，村镇规划的理念也滞后于中心城市的规划，因此在城乡总体规划和村镇规划二者之间出现一定的矛盾就不足为奇。1.村镇规划中的常见问题村镇规划和城乡总体规划分别属于不同的层次，都属于规划规划行为，但由于其涉及的范围和所参考的管理体系不同，二者之间的矛盾表现形式也就具有多样性。要理清其中的矛盾，对村镇规划和城乡规划的基本概念应先与明确。村镇规划的依据是《镇规划标准》中所界定的镇人民政府行政地域内在经济、社会和空间发展中有机联系的镇区和村庄群体，是以行政等级原则来建立的。而城乡规划则是根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定规划范围。正是这种具有明确行政级别的规划行为导致了村镇规划级别的提升，也不利于不同规划体系之间的公共资源的有效配置。村镇规划的层次结构一般都是按镇区（镇政府所在地）—中心村—基层村这三个基本的层级。尽管这一组按行政级别划分出来的层级较为明确，但却存在着聚集度角度，村庄数量大的问题。在村镇规划中通常都会倾向于以中心村作为规划的重点，将人口集中化，并试图降低村镇分散所带来的问题。在实践中以中心村为重心的村镇规划是存在较多的问题的，因此进行全国范围的推广方面仍然存在争议。这种争议的表现之一是中心村比较难实现村镇规划中的规模效益。从现行的《镇规划标准》中的界定，中心村所承担的任务集中在提供公共服务，而不是提供就业服务。如果以中心村作为规划的重心，尽管在一定程度上可以消除分散的边缘村庄，对农用地的集中使用也有利，有可能形成规模效益。但在我国小农经济依然普遍存在的大背景下，如果推广中心村重点规划的模式，将可能造成大量的剩余劳动力，这并不利于保持农村的长期稳定。以中心村为重点规划的方式潜在的最大效益是规模经济效益，但从理论上讲要实现经济效益的根本问题是实现稀缺资源的最大效益。就目前的情况来看，在地价高涨和农村耕地日渐减少的背景下，土地资源的稀缺性已经高于劳动力资源。因此如果不改变以中心村为重心的村镇规划模式，将出现以牺牲土地产出效益为代价来提高人均农业产出的情况。加之我国地域辽阔，不同地域类型的村镇存在形式差异巨大，很多地区实际上很难实现以中心村为重点的规模经营模式，在土地较为分散的地区，强行采用这种模式意味着迁村集中，无疑会增加村民的生产成本。其次，中心村的建设与我国城镇化的目标相违背。城镇化是为了吸引农民向城镇的转移，而中心村建设却把一部分的农民分流到了村庄，不能引导乡村城镇化，也使得小城镇更加难以扩大规模。这种表现形式很大程度上决定了城乡总体规划与村镇规划的直接矛盾，和城镇化的发展趋势也是矛盾的。第三，在村镇规划中“迁村并点”也是较为常见的形式。提出这种模式的重要原因是经济快速发展造成的土地资源逐步稀缺，中央和地方多个层面上所发布的相关政策法规也将“迁村并点”作为一种重要的规划方式，并逐渐演变成政府考量政绩的手段，也将中心村纳入到了村镇规划的编制中，从而让这种方式具备了一定的强制性背景。但从实际执行的情况来看，尽管按照规划大量的行政村需要迁徙，但实际上存在大量的行政村和自然村都没有消失，也存在着数量众多的留守村民，由此导致的土地集约效果较差，而且容易导致大量的重复建设。这种规划和实际执行效果之间的差异是规划者需要反思的。2.出路分析通过上述的分析可见，当前村镇规划中的问题的重点在规划体制的一刀切和复杂多变的村镇实际布局之间的矛盾，以及城乡总体规划和村镇局部规划之间的矛盾。要解决这类问题的关键是要解决村镇规划在整体规划中的地位以赋予村镇规划更大的自由度。在制定村镇规划时由于仍然以《镇规划标准》为依据，而且受到城乡总体规划的限制，因此在具体操作时考虑行政区划与村镇体系的调整是必然的出路。采用这种方式后可能产生的问题是调整后某些村会失去原有的职能甚至于衰退，而其他的个别村可能从中受益，并逐步成为新的村镇中心。这就涉及到如何评估经过村镇规划调整后未来的村镇发展状况。从思路上看，存在两种主要的视角，一是以集镇（中心村）的标准来评估，二是以村庄标准来评估。笔者认为宜采用集镇的标准来评估。其理由在于进行村镇规划时的重点是选择一个具备成为未来附近村落核心的村庄，在选择时主要考虑的因素是交通的便利性、未来工（农）业发展的潜力、与周围村庄的交通联络条件、自身具备的市政设施和社会服务条件等。其次是在进行村镇规划时应突出重点，这和一般意义上的“中心村”的建设模式有所不同。村镇的重点建设应突出村庄局部发展的特殊性，如将某个村庄作为农业产业结构调整的示范村落，而将某个交通市政服务完善的村镇作为镇区的发展对象等，避免在规划时的盲目性和前瞻性缺乏。第三是调整行政区划和村镇体系，增加二者在规划体系中的协调性。从行政区划调整的角度看，其执行方式主要有调整边界、调整管理层级、调整行政中心和撤销行政区域这几种形式。不论采用哪种调整方式，其根本目的在于避免出现西方在城镇化进程中的所出现的错误，合理配置城、镇、村，构建高效的城乡一体化体系。从实践效果来看，采用“分散化的集中”是比较有效的方式。具体而言，可有以下两种实现方式，一是划定发展边界，二是开发“棕地”。划定边界的目的在于阻止城镇化的过程中过分的侵占土地，这在我国耕地面积不断减少的背景下具有重要的实际意义。而开发“棕地”（即荒废土地）的目的在于尽可能的保护现有耕地和拓展可利用的土地资源，于此同时也可以避免在规划时进行不必要的重复建设。但不论是哪种方式，都可能会涉及到行政区划的调整，因此在执行村镇规划之前就从更高层级上完成必要的调整是编制高效、具有可执行性的村镇规划的重要保障。[科]【参考文献】［１］张占录,张正峰.土地利用规划学[M].北京:中国人民大学出版社，2006:59.［２］邓红兵,陈春娣,刘昕,等.区域生态用地的概念及分类[J].生态学报,2009,29(3):1519-1524.［３］王文靖.城乡一体化背景下村镇空间结构演变研究—以宜都为例[D].华中师范大学硕士毕业论文,2007.