城市规划环境影响评价模式设计

1包存宽博士副教授同济大学环境科学与工程学院北京，2006，12，8城市规划环境影响评价管理模式设计——基于新版《城市规划编制方法》2提纲一、有关背景二、城市规划体系及其规划环评的要求三、面向城市规划过程的规划环境影响评价类型四、城市规划环境影响评价相关机构与实施模式五、城市规划环境影响评价技术要点六、结语七、本课题组的其他文章八、近年来的相关课题3一、有关背景2005年6月启动了包括城市总体规划在内的一系列专项规划环评技术导则编制工作，2005年12月31日建设部颁布了新版《城市规划编制方法》，在学习“新办法”指导思想、相关内容与要求的前提下，初步设计了城市规划环评的管理模式。4二、城市规划体系及其规划环评要求51、城市规划体系62、城市规划的转变——依据“新办法”城市规划的角色实现了从技术文件向公共政策的功能性转变，强化了城市规划的公共政策属性；规划范围重点从局限于城市规划区，转向了强调区域统筹和城乡统筹；规划重点内容从过去以确定增长速度、规模为主，转向确定科学合理的建设标准、各类资源有效保护和空间管理为重点；编制组织方式由单一的政府部门转变为政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与。73、城市规划环评的基本要求84、城市规划环评应突出：（1）规划环评是确保在城市规划过程中将环境因素同社会、经济因素一并考虑，是城市规划与管理实施环境与发展综合决策的重要体现；（2）城市当前主要的环境问题及城市发展面临的主要资源、环境制约因素；（3）论证功能定位、发展目标、发展规模和结构、城市空间结构和总体布局、基础设施建设规划、近期建设规划和远景规划，以及资源利用方式等环境合理性；（4）提出城市规划调整建议和从规划层次提出环境影响减缓措施。95、城市规划环评的基本原则（1）早期介入原则。一是从规划编制工作程序，城市规划环境影响评价应尽可能在规划编制的初期介入，并将对环境的考虑充分融入到城市规划中；二是置身于城市规划体系而言，应在逻辑顺序的早期即在确定城市发展的重大问题等战略性、宏观层次（如规划前期研究、规划纲要）介入。（2）整体性原则：将城市及周边地区的资源、环境与经济、社会作为整体进行对城市发展的支撑能力分析，以及城市发展对资源、环境整体影响；把城市规划及与之相关城市化政策、城市的其他规划以及相应的重大城市建设项目等作为整体，从各自层次综合考虑对资源、环境共同影响。10（3）互动性原则：城市规划环评的实施过程中，评价单位应与该规划编制单位良好互动，及时、有效地互通信息、不断沟通与协调。（4）公众参与原则：新办法强调了城市规划应充分体现“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的组织原则，在规划环评中开展公众参与，充分考虑社会各方面利益和主张。（5）一致性原则：由于城市规划体系多层次且不同层次、不同类型的城市规划间基本内容、详细程序等差别很大，城市规划环评的工作深度应当与规划的层次、详尽程度相一致。11三、面向城市规划过程的规划环境影响评价121、预测型规划环境影响评价在城市规划编制阶段结合规划方案的分析和优选进行；评价成果与结论应最终体现在规划目标确定和规划方案设计上，作为城市规划决策（审批）的主要依据之一；目的在于尽可能消除或降低因规划目标、规划方案、规划措施等城市规划内容缺陷而造成的环境影响，并针对不可避免的环境影响提出相应的减缓、补救措施。13预测型规划环境影响评价的类型（1）目标型：在编制城市规划之初介入，通过评价以明确城市规划的环境目标及环境保护原则与要求；（2）融合型：将规划环评作为城市规划编制过程的一个环节，可充分的评价与分析规划的各替代方案的环境影响，以规范规划的环境目标和环境影响减缓措施；（3）反映型：环境影响评价在城市规划草案形成之后、正式报批之前介入，评价结果与结论反映在规划编制与决策中；（4）部分切入型：在城市规划编制过程的一个或多个关键时间段（又叫决策窗，Decisionwindow）,如确定城市的人口、经济、用地等规划目标时介入，进行城市空间布局方案设计时介入，以及城市规划的一个或多个方面介入开展专题性（如市政专题、交通专题，或重点分区的）环境影响评价，但是不同于城市专项规划的环境影响评价。142、监控型规划环境影响评价在城市规划的实施阶段对其组织、管理、执行过程中出现问题及其环境影响进行监督、监测，及时提出控制与纾缓措施，将评价结论及时反馈至城市规划的执行、管理、编制部门，以便于采取针对性措施直至进行规划调整，以保证规划运行不偏离环境约束目标。153、回顾型规划环境影响评价在上一轮城市规划实施并完成既定目标以后，新一轮城市规划编制前进行；评价上一轮城市规划执行情况及其环境影响，其结论是关于城市规划环境价值的最终反映，对于改进城市规划过程及系统具有重要作用，也是检验和改进规划环评有效性的重要依据，尤其为新一轮城市规划的编写及其规划环境影响评价提供经验与借鉴；尤其是对于此项工作在中国刚刚起步，理论与技术方法正在发展完善之中，实践经验严重不足情况尤为重要。16四、城市规划环境影响评价相关机构及实施模式171819五、城市规划环境影响评价技术要点1、总体规划纲要确定总体规划中的重大问题、重大原则，总体规划纲要开展规划环评首先体现早期介入、预防为主原则。环评应基于城市可持续发展的目标与原则，重点对城市职能、性质、发展目标与人口规模，空间管制原则与范围（禁建区、限建区、适建区），城市建设用地规划与范围，交通发展策略与主要对外交通设施布局原则，重大基础建设和公共服务设施的发展目标，以及其他总体规划中需要解决的重大问题等的环境影响进行识别与分析，论证这些重大规划问题的环境合理性、可行性，涉及多方案选择的提出环境优化的规划方案。202、城市总体规划（1）编制要求作为城市发展之纲，是对城市各类组成要素的空间安排，是战略性的且能指导与控制城市发展和建设的蓝图，是城市规划的综合性、整体性、政策性和法制性的集中体现，是编制分区规划、近期建设规划、控制性与修建性详细规划、专项规划法定依据；编制城市总体规划，应从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促进区域经济社会全面、协调和可持续发展；城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划，新办法还明确了城市总体规划的强制性内容。21（2）总体规划环评应突出以下7个方面的内容：①基于可持续发展的原则尤其是从公平性、协调性角度分析区域城乡统筹发展战略，重点分析与论证资源与设施共享、生态环境保护等方面的合理性与可行性；②从规划区域及相邻区域生态环境质量现状与存在问题、环境与资源承载力、限制性资源与环境因素等角度分析与评价市域中心城区性质、职能和发展目标，各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准，重点城镇的发展定位、建设用地规模等的合理性与可持续性；③从生态与环境功能分区、生态与环境敏感区分布情况对空间发展布局尤其是城市禁建区、限建区、适建区和已建区划定及空间管制措施，尤其是市域内基本农田保护区、风景名胜区、湿地及水源保护区等生态敏感区的合理性与协调性；22④从土地生态服务价值、土地利用的生态适宜度角度分析、评价建设用地、农业用地、生态用地和其它用地的结构与布局的合理性；⑤对市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施和重要社会服务设施、危险品生产储存设施的布局，建设用地（规模、范围、空间布局）及其强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等），市级和区级中心的位置和规模及相应公共服务设施的布局，等内容进行环境影响识别、预测、分析与评价，并相关内容的环境合理性分析；23⑥从城市生态建设与环境保护目标与要求角度，分析论证绿地系统的发展目标、总体布局及各种功能绿地、河湖水面的保护范围，供水、排水、燃气、供热、环卫及环境基础设施污染控制与治理措施等的合理性、目标可达性及是否满足城市可持续发展；⑦从人居环境保护与建设角度分析历史文化保护及地方传统特色保护的内容、要求、范围、重点区域及保护措施，住房政策、建设标准和居住用地布局，综合防灾与公共安全保障体系，旧区范围及旧区改造的合理性。243、近期建设规划、分区规划及专项规划城市近期建设规划是对明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序，确定城市近期发展方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共服务设施选址安排，提出自然遗产与历史文化遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施；城市分区规划是依据城市总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要求，对控制性详细规划的编制提出指导性要求；253、近期建设规划、分区规划及专项规划（1）规划编制要求近期建设规划、专项规划、分析区规划的编制应当依据城市总体规划，城市总体规划则应当明确专项规划的原则。近期建设规划、分区规划、专项规划是城市总体规划在时间（近期为主）、空间和专业领域上的分解与细化，涉及内容与总体规划相似，但内容更为明确、具体，更接近于可操作的项目/工程层次，相应的规划环评工作内容更具体、详实。26（2）规划环评的要点与要求城市建设近期规划环评应从不同类型的城市建设项目在环境影响特点及相互关系方面重点突出发展时序的合理性，对于比较明确的近期建设用地规模、范围与布局，重大设施建设规模、选址及近期建设工程项目，可从城市生态与环境质量现状、存在问题与目标、要求等方面分析、论证其合理性、可行性；对城市分区规划的环评则应从生态与环境功能分区、生态与环境敏感区分布、土地生态适宜度、不同功能分区间的相互影响等角度分析、认证分区的空间布局、功能分区、土地使用的性质、人口分布、公共设施分布等的合理性与可行性；城市专业规划环评则应结合专业领域的特点及城市可持续发展的综合要求进行。274、详细规划，分为控制性详细规划和修建性详细规划。（1）规划编制要求控制性详细规划应依据城市总体规划或者城市分区规划编制，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门作出建设项目规划许可的依据，是衔接总体规划、分区规划的宏观要求与指导修建型详细规划的承上启下的编制层次；修建性详细规划则依据控制性详细规划及建设主管部门提出的规划条件，对所在地块的建设提出具体的安排和设计，指导各项建筑与工程设施，是向建设项目核发“一书两证”技术依据（即“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”与“建设工程规划许可证”）。28（2）控制详细规划环评分析、评价各类用地的生态适宜度和生态服务价值，各地块建筑类型及建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标与所在地环境功能要求、环境保护目标的相容性；公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等及相应的环境影响识别、预测、分析与评价；各地块建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则及其与视觉与景观、人居环境等目标与要求的相容性；各块地控制指标是否符合改地块的生态承载能力；评价影响人居环境质量的交通线路及基础设施、公共设施位置的合理性；各市政项目是否有助于节约能耗，绿地系统规划是否有助于缓解该地块环境压力等。29（3）修建性详细规划所在地块对建设项目的环境条件及制约因素，建设项目对周边可能的环境影响；对建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计、总平面图等从景观与视觉影响角度分析、评价其环境合理性；对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析及噪声环境、大气环境、视觉及美学影响分析、评价人居环境质量，对交通、市政工程管线、竖向规划等进行环境影响识别、分析与评价；修建性详细规划环评最为接近项目环评层次，规划环评内容应突出对下层次的城市建设项目工程设计的环境要求；修建性详细规划环评工作的开展，可以大大减化建设项目环评的内容与要求，甚至大大降低目前“多如牛毛”环评表、环评登记表的数量。30六、结语缺少实践经验尤其是部门分割造成