2020年后扶贫工作的若干思考

２０２０年后扶贫工作的若干思考李小云，许汉泽（中国农业大学，北京１００１９３櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹）［摘　要］由于农村贫困人口生计的脆弱性、兜底保障的有限覆盖率以及贫困线的可能的变动性，２０２０年现有扶贫标准下贫困人口全部脱贫目标的完成并不意味着农村贫困的终结。随着长期困扰中国农村原发性绝对贫困的消失，农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困和相对贫困为特点的新阶段，届时转型贫困群体和潜在贫困群体将会成为扶贫工作新的目标群体，并呈现出新的特征。为此我们需要加大推进城乡一体化和扶贫开发与社会公共服务一体化改革以及发育新的综合性贫困治理机制和贫困治理结构。［关键词］２０２０年；扶贫工作；多维贫困；转型贫困；综合治理［中图分类号］Ｃ９１６　　［文献标识码］Ａ　　［文章编号］１００８－９３１４（２０１８）櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹０１－００６２－０５［收稿日期］２０１７－１２－１０［作者简介］李小云，中国农业大学人文与发展学院教授，博士研究生导师，国务院扶贫领导小组专家委员会委员；许汉泽，中国农业大学人文与发展学院博士研究生。一、问题的提出２０１５年中央明确提出到２０２０年，即“十三五”末，要确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标。为了实现以上目标，中央和各地方政府投入了前所未有规模的资金和行政资源开展脱贫攻坚与精准扶贫。按照２０１１年调整后的新贫困线人均年纯收入２３００元标准计算①，２０１１年全国贫困人口为１２３９亿，２０１２年降为９８９９万，一年下降了２２４０万；２０１３年减少到８２４９万，下降了１６５０万；２０１４年减少到７０１７万，下降了１２３２万；２０１５年减少到５５７８万，下降了１４３９万。如果按照以往最低每年下降１２００万贫困人口估算，２０１６年到２０２０年，至少会减少贫困人口４８００万。也就说按照以往贫困人口下降数量最低估算，到２０２０年按照现行标准的贫困人口也只有７７８万，而如果按照以往中等程度贫困人口下降的数量１４００万估计，到２０２０年贫困人口将减少５６００万，届时按照现有标准的贫困人口数量将会是１２０万。按照这个标准估算，中国在统计意义上将不会存在年纯收入低于２３００元的群体。这一变化也意味着贫困县也将自然走入历史，中国将进入一个没有“贫困”的时代。［１］ＳａｃｈｓＪｅｆｆｒｅｙ认为贫穷并非与生而来，私人市场力量可以与公共政策的相互补充，加上更为和谐的全球治理体系，人类完全有能力在２０２５年消灭极端贫困，使贫困问题走向终结。［２］联合国２０３０年可持续发展议程所设置的首要目标就是到２０３０年在世界各地消除一切形式的贫穷。为此中国政府提出了２０２０年确保我国现行标准下，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽的工作目标。具体来看，基于国内经济发展水平提高以及人们在吃、住等基本生活成本上升后的实际情况，国家以２０１１年人均年收入２３００元作为绝对贫困线。这意味着，一旦２０２０年按照上述估算达到预期目标，中国农村的绝对收入性贫困在统计上将会消失。［３］然而，这里需要指出的是，按照农民人均收入２３００元计算的贫困人口在统计上的消失绝对　　　①　贫困线的依据是农村每人每天的收入可以支持一斤米面、一斤蔬菜、一两肉蛋，即保障每人每天２１００大卡的热量和６０克左右的蛋白质；同时还要支持基本的衣着、水电、交通通讯、教育和医疗的支出等非食物消费支出。·２６·国家行政学院学报２０１８１社会治理与社会政策创新不意味着中国农村贫困的终结。首先，从理论上来讲，只要人类社会的分化不消失，贫困就很难消失，因为社会分化与分层很难消失，所以贫困问题也就很难消失，这也是为什么西方发达国家仍然存在贫困人口的原因所在，只不过贫困比例被控制在一定的范围之内。２０２０年农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困之后并不意味着贫困的消失，由于地区发展不平衡的原因相对贫困人口仍然会长期存在。从贫困线的设定以及贫困的标准具体来看，即便到２０２０年按照２３００元的标准计算的贫困人口消失，但是由于农村人口的极大脆弱性和兜底保障的有限覆盖，２３００元以上的群体仍然有可能在各种风险下落入２３００元以下，这意味，即使在统计上宣布２０２０年彻底消除农村绝对贫困人口，仍然会有低于２３００元标准的绝对贫困人口的存在，只是数量上不会很大。［４］有学者通过借助ＥＬＥＳ模型测算与比较分析，认为我国的农村低保水平偏低，现行低保标准明显不能满足贫困人群的基本需求，［５］再加之低保政策在基层的异化执行，使得很多情况下将其作为一种稀有资源被较为强势的群体所捕获。这表明完全依靠低保兜底的手段来解决农村贫困问题在当前的社会现实之中存在很大局限。其次，贫困并非是一个简单的经济问题，而是一个复杂的政治经济过程，贫困的客观性在这样的过程中被反复生产和再生产。［６］贫困是一个难以捉摸、模糊的、不断变化的概念，它具有不确定性。［７］具体来看，贫困线是一个动态的概念，不仅是因为贫困是动态的，度量贫困的标准也是可变的，［８］贫困线的每一次调整都会随之带来贫困人口规模和数量上的变动。从理论上来讲，贫困标准的调整包括以下两种情况，一是不同时期根据经济社会发展和生活水平的提高而采用更高的满足基本生活需求的贫困标准；二是保持生活水平不变的同一标准，用不同年度的物价水平进行调整，要保证其可比性。［９］随着生活水平和成本的上升，２０２０年之后沿用２０１１年２３００元标准的合理性会下降，届时提高绝对贫困线的压力会上升，一旦调整贫困线，在统计意义上的绝对贫困人口又会重新出现。２０１０年按照当时的贫困线统计发布的贫困人口是２６８８万人，２０１１年贫困线调整到２３００元以后，贫困人口迅速上升到１２３８亿就是一个典型的例子，［１０］社会大众对此纷纷质疑。最后，如果按照“两不愁，三保障”的脱贫目标要求①，不仅满足贫困群众吃、穿等基本生活需求，还要在教育、医疗、住房方面使其得到保障，这意味着不仅解决贫困户最基本的生存需要，而且还将解决其部分发展需要。吃、穿等硬指标容易达到要求，但是教育、医疗和住房等软指标则很难实现统一的发展水平，给新时期的扶贫攻坚任务带来了巨大的挑战。很显然，贫困人口本身的动态变化和贫困线的调整都会导致一定数量的绝对贫困人口的存在，而且只要社会保障做不到全覆盖，绝对贫困也会长期存在。［１１］从社会福利角度来看，只有当衣食住教医的基本保障做到人人覆盖，不断减少不同区域之间与同一地区内部之间的福利保障差距，并且其标准能做到按照全社会的福利水平逐年调整，绝对贫困才有可能消除。因此，国家在２０２０年宣布农村脱贫目标实现时，需要客观指出２０２０之后的农村贫困状况。目前学术界还鲜有对２０２０年以后我国扶贫工作应该如何开展的研究。谷树忠指出到２０２０年我国贫困问题也不再是单纯的经济现象，而是集经济、社会、自然等因素于一体的复合现象。因此需要从经济发展、社会发展、自然生境等多个维度，审视２０２０之后的贫困问题。应该实施“新动能减贫”、“生态红利减贫”、“特殊资源减贫”以及“意愿校正减贫”等策略。［１２］张琦认为２０２０年后的减贫战略将随着由集中性减贫治理战略向常规性减贫治理战略的方向转型，由解决绝对贫困向解决相对贫困转变，由重点解决农村贫困转向城乡减贫融合推进转变，由重点解决国内贫困向国内减贫与国际减贫合作相结合方向转变，减贫发展国际化合作将会强化。［１３］左停提出在２０２０年全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战之后，应该积极借鉴国内外的相关经验，重点做好反贫困政策与社会救助政策的衔接，并要大力提倡“发展型社会救助”。［１４］综上可以看出，既有的研究主要集中在对贫困性质变化、减贫战略调整以及反贫困政策转型创新等宏观层面的讨论。缺乏对于２０２０年之后扶贫政策为何需要调整的原因揭示以及缺少对具体扶贫政策、扶贫体制、扶贫制度层面的回应与探索。·３６·国家行政学院学报２０１８１社会治理与社会政策创新①《中国农村扶贫开发纲要（２０１１—２０２０年）》提出，到２０２０年我国扶贫开发针对扶贫对象的总体目标是：“稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。”简称“两不愁、三保障”。在２０２０年贫困人口脱贫、贫困县摘帽之后是否意味着贫困的终结？新贫困会呈现出哪些新特点？在现有标准条件下贫困人口全部脱贫之后的扶贫工作应该如何开展？以及在新语境下扶贫战略和扶贫体制需要做出怎样调整、解决哪些突出矛盾？这些都是本文所关注和试图回应的问题。二、扶贫工作中“转型贫困”的治理新目标无论２０２０年后绝对贫困是否存在，实施精准扶贫战略以来农村绝对贫困人口减少的业绩是十分显著的，十八大以来，短短四年时间（截至２０１６年年底），已经有５５６４万人脱贫。［１５］除非政府未来大幅度调整农村贫困线，否则中国农村绝对贫困人口即使依然存在其数量也将不会太多。这意味着长期困扰中国农村的原发性的绝对贫困将基本终结，农村贫困将会进入一个以转型性的次生贫困为特点的新阶段。［１６］不同于绝对意义上的温饱性贫困，在城乡二元结构的限制下，快速的城市化和工业化进程催生大量的贫困人口，从贫困特性上，可将这种贫困称之为“转型贫困”，或短期性贫困和过渡性贫困。具体来看社会中的一部分人在工业化、城市化进程中由于自身条件不足而逐渐退落下来，而农村的劳动力等资源不断流出，中西部地区的很多农村逐渐变得“空壳化”并出现了大批量的留守人口。城镇化与工业化一方面为社会创造了很大的财富，但是另一方面也产生出了新的社会分化与分层，越来越多的农村人口主动或者被动地参与到这个过程中来。这个群体中的一部分人会在经济发展中获得机会从而走出贫困，一部分人会随着城乡一体化的社会保障制度的改善而保持在贫困线以上，还有一部分人则会落入贫困陷阱。［１７］这样的新贫困并不必然反映在绝对收入上，而是主要呈现为收入和社会公共服务获得上的不平等和多元维度贫困两个方面。［１８］首先，目前中国城乡收入差距依然非常大，２０１４年城乡收入比高达２９２∶１。而基尼系数与贫困发生率具有正相关性，Ｒａｖａｌｌｉｏｎ和Ｃｈｅｎ的研究表明，基尼系数对贫困发生率的弹性为３５，且在统计上极为显著，即在控制了收入增长的情况下，基尼系数每增加１％，贫困发生率上升３５％。［１９］据西南财大基于２０１０年的数据研究显示，中国农村居民收入的基尼系数高达０６０。［２０］相比全球０４４的平均水平，中国农村家庭的基尼系数明显处于高位。目前不仅仅是中西部与东部沿海地区农民收入差距逐步扩大，农村内部收入不平等也在加剧，这暗示了我国倾向于穷人的发展阶段已经逝去，［２１］并显示出收入不平等已经成为了农村贫困的主要问题之一。其次，城镇化与市场化为农民带来了就业与收入增长的机会，同时也增加了他们在生活方面的消费与支出，收入水平的增高并不意味着生活水平的提升。所以收入的高低已不必然决定是否贫困，即便很多收入高于２３００元标准的群体，由于资产的缺乏和社会保障的强度不高往往不足以抵御风险，在疾病、自然灾害和教育等其他风险下，他们的收入无法弥补支出，举债度日，或因病和因灾致贫。另外目前各地政府大力开展的产业扶贫行动，将贫困户直接推向市场，利用市场机制进行扶贫，这一方面可能会使贫困户的收入增多，但是同样也增加了贫困户的市场风险性，造成了扶贫致贫现象的发生。以上这都构成了转型性的次生贫困。最后，很多处于贫困线之上的农户虽未陷入贫困，但都会由于抵御风险的极度脆弱而成为极容易落入贫困陷阱的潜在贫困人口，这就是为什么在农村统计建档立卡户出现争议的主要原因，事实上，单一的收入贫困统计已经无法客观反映农村真实的贫困状态。衡量贫困的标准已经越来越超出收入这样的货币标准。从多个维度定义和识别贫困，越来越成为反贫困所必须依据的基础。［２２］新的贫困需要新的贫困评估指标，很多地方在精准扶贫识别贫困户中已广泛使用非收入的指标，如有的地方采用“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看有无读书郎、五看有无病怏怏、六