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第十四章产业结构政策本章主要内容1产业结构政策概述23产业结构政策的主要内容产业结构政策在中国的应用1产业结构政策概述第一节产业结构政策概述产业结构政策的概念首先出现在二战后的日本。战后日本经济濒临崩溃，在这种情况下，日本政府通过规化产业结构高度化发展目标，设计产业结构高度化的途径，确定不同时期带动整个国民经济起飞的“主导产业”，并通过政府一系列的相应政策，措施来确保“主导产业”崛起，从而诱导经济按既定目标发展，日本政府不同时期实施各有侧重的产业结构政策，促进该国经济的迅速崛起。在短短二十年中，日本经济走完了西方发达国家花一二百年才走完的路。一些经济学家和世界组织认为日本经济发展的成功秘诀是靠产业政策的实施。从此，产业政策的概念开始流行，有些国家如韩国也开始实施产业结构政策。什么是产业结构政策？一、产业结构政策的内涵产业结构政策是指一国政府依据本国在一定时期内的具体情况，遵循产业结构演进的一般规律和一定时期内的变化趋势，制定并实施的有关产业部门之间资源配置方式、产业间及产业部门间比例关系，通过影响与推动产业结构的调整和优化，以促进产业结构向协调化和高度化方向发展的一系列政策措施的综合，它旨在促进本国产业结构优化，进而推动经济增长的政策体系。产业结构政策的含义具有以下五个基本要点：（1）产业结构政策的目的是指导和促进产业结构优化，即通过产业政策促进产业的合理化、高度化与高效化；（2）产业结构政策制定的主要理论依据是产业结构演变规律；（3）产业结构政策是一个含有支柱产业、主导产业、衰退产业援助政策、幼稚产业保护政策等构成的政策体系；（4）产业结构政策的制定主体是政府；（5）产业结构政策的实施主体是企业，还有政府和中介组织的合力。1．产业结构政策具有明确的指导性2．产业结构政策具有时序性和动态性3．产业结构政策具有体系的协调性二、产业结构政策的特征三、产业结构政策的功能1．调整资源和生产要素在不同产业间的配置。2．产业结构政策具有宏观性，与国家经济发展战略密切相关。3．产业发展和产业结构调整方向的指导性作用。4.经济运行协调的有效工具。5.实现产业可持续发展的重要政策工具。产业结构政策的主要内容主导产业政策支柱产业政策幼稚产业扶植政策衰退产业援助政策第二节产业结构政策的主要内容（一）主导产业的涵义和特征主导产业是指对一个产业结构系统的未来发展具有决定性引导作用的产业。作为引领产业结构系统发展方向的主导产业，为达成其目标，应具有明显的特征。主导产业的特征包括：1．具有较强的关联效应2．能创造出新的市场需求3．具有较高的生产效率和高附加价值一、主导产业政策（二）主导产业政策的内容1.产业环境协调政策2.产业扶植和保护政策3.优先发展基础产业政策4.技术引导政策（一）支柱产业的概念和目标支柱产业是一个国家在一定时期内产业体系的主要构成部分，它在国民经济中占据了重要地位，相对于其他产业对经济增长的贡献份额较大的产业。二、支柱产业政策支柱产业振兴的目标：（1）促进主导产业向支柱产业的有序转换。（2）重视产业结构演变规律，有目的的培育新兴支柱产业。（3）增强支柱产业的技术创新能力，延伸支柱产业的生命周期。（4）瞄准世界科技发展的制高点，以适度跳跃来振兴支柱产业。（二）支柱产业政策的具体内容1．支柱产业结构高度化政策（1）优化有关支柱产业产品结构，提供更多的优质优价产品，使供给结构与需求结构相适应。（2）压缩和淘汰支柱产业过剩、过时的生产能力。（3）提高有关支柱产业信息化水平，用信息化拉动有关支柱产业升级。（4）发展高技术产业，改造有关支柱产业，促进支柱产业的结构优化和产业升级。2．支柱产业结构协调化政策（1）协调三大产业结构，促进产业协调发展。（2）协调产业级次关系，保证有关支柱产业发展。（3）加强产业关联效应，带动相关产业发展。（4）均衡产业增长速度，促进产业协调发展。（一）衰退产业的概念及特征衰退产业是指在正常情况下，在一定时期内，一个国家或地区的某一产业处于产业自身生命周期的衰退期，由于技术进步或需求变化等因素致使市场需求减少，生产能力过剩且无增长潜力，同时又在国民经济当中的地位趋于下降的产业。衰退产业的基本特征是需求增长减速甚至停滞。三、衰退产业援助政策衰退产业的特征：（1）众多非规模经济的企业。（2）主导厂商效益日益下降。（3）产品需求增长率下降较快。（4）技术进步缓慢，技术创新停滞。（5）产业产品需求的价格弹性和收入弹性非常低，生产能力过剩，需求不足。（6）产业产品受到新兴产业替代的威胁。（二）衰退产业援助政策的具体内容1．进行必要的产业融合。2．将衰退产业调整援助政策列入现有国家产业政策规划。3．制定相关财政、税费调控政策。4．建立衰退产业特殊的社会保障制度。（一）幼稚产业的涵义及特征1.幼稚产业的含义所谓幼稚产业是指在工业后发国家的产业机构体系中，相对于工业先行国家成熟的同行产业而言，处于“幼小稚嫩”阶段的产业。四、幼稚产业扶持政策2.幼稚产业的特征（1）新生性。（2）成本递减的趋势。（3）一定的外部经济性。（4）潜在的动态比较优势。（5）支持民族经济发展的潜在支柱性。（6）存续时间上的暂时性。（二）幼稚产业扶植政策的具体内容1．贸易保护政策：关税壁垒，非关税壁垒2．扶植政策：财政扶植政策，金融扶植政策，技术扶植政策，直接管制扶植政策3．优化市场环境一、中国产业结构调整中存在的问题1.第一产业比重明显偏高。2.第二产业内部结构不合理。3.第三产业发展滞后。4.产业素质较低，技术能力较差。5.产业结构的优化和升级面临严格的资源和环境压力和约束。第三节产业结构政策在中国的应用二、产业结构政策有效性的争论对于在产业发展国际化和市场化的背景下，产业政策的作用目前还存在争论。反对意见认为，在全球化背景下和WTO框架下，产业结构政策是一种无效政策。产业结构演进是经济发展的自然结果，政府应该发挥比较优势，让产业结构根据经济发展的内在规律不断演进。其主要论据是：第一，产业结构政策施行的空间和政府执行产业政策的能力。在相对封闭的经济时期，政府施行产业结构政策的空间较大，但产业结构政策绩效却微乎其微。加入WTO后，在政府推行产业结构政策的能力受到了WTO规则极大的限制，独立的产业结构政策难以在一国范围内施行的情况下，由政府主导产业结构的调整和升级，更不可能取得成功。第二，以充分发挥比较优势为原则发展产业经济，可以为产业结构升级提供资本积累。资本积累固然不能自动导致产业结构升级，但是，不建立起能够最有效地快速积累资本的产业结构，需要大量资本支撑的资本密集技术密集型产业更不可能建立和发展起来。如果把稀缺的资本资源用来发展不具有比较优势和国际竞争力的幼稚产业，不仅幼稚产业因缺乏盈利能力影响资本的积累，而且优势产业也会因可用资本被挤占而得不到应有的发展，因而不能提供更多的剩余，产业结构的升级也就会因资本积累不足而受阻。第三，在目前我国资源状况的约束下，突出发展具有比较优势的劳动密集型产业，不仅能够为产业结构升级提供资本支持，而且能够提供技术和管理支持，比较优势战略内生的具有促进产业升级的积累和转换机制。因为比较优势既存在于产业间，也存在于资本密集和技术密集型产业内部的产业链上，所以依据比较优势原则布局产业结构，也能形成技术水平不同的、多层次的产业结构，产业结构不会因技术断层升级受阻。随着资本、技术和管理经验的不断累积，比较优势不断变化，原有的竞争优势产业或产业环节将被新的、更具有竞争优势的产业或产业环节所取代，产业结构也就逐步地向高度化方向演进。这些观点使我们认识到以下几点：首先，政府能力对产业结构政策的有效实施具有关键性作用。如果政府能力差，政策制定干预失当，将会导致政府失灵的成本。其次，发挥比较优势对产业结构升级的重要性。不注重发挥比较优势的产业结构升级将会失去根基。再次，全球化及WTO规则使产业结构实施的空间改变。但所有这些并不能成为中国不实施产业结构政策的理由，而应该作为有效实施产业结构政策的必要条件。政府干预型产业结构政策之所以必要，在于解决市场失灵问题，而不是超越职能范围，取代市场的功能。否则，将重回计划经济的无效率状态。因此实施产业结构政策应以下两个方面：1．完善市场机制2．增强政府政策干预能力三、中国产业结构政策的演变1.改革开放前的产业结构政策在改革开放之前的计划经济时期，中国产业结构政策基本是一种直接干预下的产业结构强制调整。产业政策的核心是平衡生产和消费，以及农业、轻工业和重工业的比例关系。中国产业结构政策是过于极端和被动的。特别是“大跃进”时期“以钢为钢”的产业结构政策以及“文化大革命”时期重工业化的被动调整，使得中国的产业结构出现严重的失调（具体数据参见表14-1）。表14-1改革开放前产业结构政策的演变产业结构政策农轻重的比例国民经济恢复时期（1949－1952）产业结构重组；重点扶植工业和农业56.9:27.8:15.3(1953年)“一五”时期（1953－1957）重工业为主，轻工业为辅43:31.2:25.5(1957年)“大跃进”时期（1958－1960）以钢为钢；重点扶植重工业21.8:26.1:52.1(1960年)国民经济调整时期（1961－1965）先农后工，先轻后重；重点扶植轻工业和农业37.3:32.3:30.4(1965年)“文化大革命”时期（1966－1978）重工业化，以加工工业为主27.8:31.2:41.1(1978年)2.改革开放后的产业结构政策改革开放以来，中国分别在1979—1984年和1988—1991年对失衡的产业结构进行较大调整。特别是在市场机制尚在形成中的改革开放初期，调整农、轻、重结构的产业结构政策效果比较显著。20世纪90年代，中国明确了经济体制改革的市场化方向。产业结构政策的重点是产业结构的高度化和技术升级以及支柱产业的扶植等方面。第四节产业结构政策在中国的应用3.中国产业结构政策的演进特征中国产业结构政策在其演进的过程中具有明显的特征。在明确提出建立社会主义市场经济之前，产业结构政策的实行基本上都是在计划经济体制的框架下进行的，采用的是直接干预的行政性手段。在20世纪90年代以后，产业结构的调整克服了单纯的政府导向，转而向发挥市场基础调节作用和政府导向作用并存的方向转变，调控手段则正在由主要靠行政手段，向经济、法律手段结合必要行政手段的方向转变。未来一定时期中国产业结构政策的目标和手段主要是以下几个方面：1．实行选择性的幼稚产业扶植政策2.促进传统产业的升级发展3．提升产业自主创新能力4.通过节能减排实现产业可持续发展5．大力发展服务业，推进农业产业化和农村城市化,促进产业结构升级四、中国产业结构政策实施的建议1.产业结构政策的基本内涵是什么？2.简述产业结构政策的基本特征。3.产业结构政策的主要内容是什么？4.什么是全要素生产率检验方法？5.如何进行产业结构政策的AHP效果检验？6.中国应如何有效实施产业结构政策？复习思考题